Sentenza n. 8188/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego del visto d’ingresso per motivi di studio, chiedendone l’annullamento previa sospensione dell’efficacia. Il Ministero e l’Ambasciata hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per nullità della procura alle liti, rilasciata all’estero senza le formalità richieste. Il TAR ha rilevato d’ufficio il possibile profilo di inammissibilità, poiché la procura consisteva in un testo bilingue sottoscritto dal ricorrente e da altro soggetto, recante soltanto un timbro con la dicitura “Notary Public”, senza attestazione dell’identità del sottoscrittore, della sottoscrizione in presenza del pubblico ufficiale e senza apostille. Il ricorrente non ha formulato una richiesta di rimessione in termini per errore scusabile né dimostrato l’impossibilità di procurarsi una valida procura o di essersi diligentemente attivato a tal fine.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile senza esaminare il merito del diniego del visto. Ha ritenuto che la procura speciale rilasciata all’estero dovesse rispettare i requisiti dell’autenticazione previsti dall’art. 2703 c.c., con accertamento dell’identità del sottoscrittore e attestazione della sottoscrizione apposta in presenza del pubblico ufficiale, nonché, nel caso di atto notarile estero, la formalità dell’apostille. La documentazione prodotta non consentiva di verificare tali elementi e quindi la procura era invalida. Poiché l’art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a. considera giuridicamente sottoscritto il ricorso solo se sottoscritto personalmente dalla parte abilitata a stare in giudizio o dal difensore munito di procura speciale valida, la procura invalida determinava la mancanza della sottoscrizione giuridica del ricorso e la sua nullità ai sensi dell’art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a. Il TAR ha inoltre escluso la sanabilità della procura invalida mediante applicazione dell’art. 182, comma 2, c.p.c., richiamando il principio enunciato dall’Adunanza plenaria n. 11 del 2025 circa l’incompatibilità di tale disposizione con il processo amministrativo. Quanto all’errore scusabile, il Collegio ha ritenuto che esso potesse essere prospettato per ricorsi anteriori alla pubblicazione della pronuncia dell’Adunanza plenaria, ma che nel caso concreto mancassero sia una richiesta di parte sia la dimostrazione di oggettive ragioni di incertezza o di gravi impedimenti di fatto. Le spese sono state compensate per la peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 12 l. 31 maggio 1995, n. 218

  Il processo civile che si svolge in Italia è regolato dalla legge italiana

  Il TAR ne ha tratto il principio secondo cui la procura utilizzata in un giudizio italiano, anche se rilasciata all’estero, è disciplinata dalla legge processuale italiana.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Il ricorso deve essere sottoscritto dal difensore munito di “procura speciale”

  La sottoscrizione giuridicamente valida del ricorso amministrativo richiede la sottoscrizione della parte abilitata a stare in giudizio personalmente oppure quella del difensore munito di procura speciale valida.

• art. 83 c.p.c.

  La procura speciale alle liti deve essere conferita con atto pubblico o con scrittura privata autenticata

  La disposizione, applicabile al processo amministrativo, individua le forme necessarie per il conferimento della procura speciale.

• art. 2703 c.c.

  L'autenticazione consiste nell'attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza. Il pubblico ufficiale deve previamente accertare l'identità della persona che sottoscrive

  L’autenticazione richiede l’accertamento dell’identità del sottoscrittore e l’attestazione che la firma sia stata apposta in presenza del pubblico ufficiale; tali elementi devono risultare dalla procura.

• art. 33 d.P.R. 445/2000

  Consente, per il rilascio all’estero, la legalizzazione della sottoscrizione da parte delle rappresentanze diplomatiche o consolari italiane.

• Convenzione dell’Aja del 5 ottobre 1961, resa esecutiva con l. 1253/1966

  Per gli Stati aderenti, l’autenticazione notarile dell’atto estero deve essere accompagnata dall’apostille apposta secondo il modello convenzionale.

• art. 35, comma 1, c.p.a.

  Consente al giudice di rilevare d’ufficio le cause che impediscono una pronuncia sul merito, tra cui l’inammissibilità del ricorso.

• art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a.

  Il ricorso privo della sottoscrizione richiesta è nullo; la procura invalida comporta, nel caso esaminato, la mancanza della sottoscrizione in senso giuridico.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  Secondo l’Adunanza plenaria richiamata dal TAR, la disposizione sulla sanatoria della procura non è espressione di un principio generale applicabile al processo amministrativo ed è incompatibile con la disciplina del c.p.a.

• art. 37 c.p.a.

  Il giudice può disporre, anche d’ufficio, la rimessione in termini per errore scusabile in presenza di oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o di gravi impedimenti di fatto

  La rimessione in termini è istituto eccezionale e di stretta interpretazione; il giudice può disporla anche d’ufficio, ma gli impedimenti devono emergere dal processo e, nel caso concreto, non erano stati dedotti né provati.

• sentenza Adunanza plenaria Consiglio di Stato n. 11 del 2 ottobre 2025

  La previsione di cui all'art. 182, secondo comma, del codice di procedura civile non è espressione di un principio generale applicabile al giudizio amministrativo

  Nel processo amministrativo la procura deve precedere la redazione e la notificazione del ricorso; la carenza della procura valida integra carenza della sottoscrizione giuridica e determina la nullità del ricorso, senza sanatoria successiva ai sensi dell’art. 182, comma 2, c.p.c.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo la procura speciale deve essere valida già prima della redazione e notificazione del ricorso; la procura inizialmente nulla o inesistente non è sanabile mediante l’applicazione dell’art. 182, comma 2, c.p.c., perché tale disposizione è incompatibile con la disciplina del c.p.a.
• La procura alle liti rilasciata all’estero deve documentare gli elementi tipici dell’autenticazione, vale a dire l’identificazione del sottoscrittore e l’apposizione della firma in presenza del pubblico ufficiale; per gli atti notarili provenienti da Stati aderenti alla Convenzione dell’Aja è inoltre necessaria l’apostille, salvo le formalità alternative previste dalla legge.
• Nel processo amministrativo la sottoscrizione del ricorso ha un contenuto giuridico definito dall’art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.: essa consiste nella sottoscrizione della parte capace di stare in giudizio personalmente oppure nella sottoscrizione del difensore munito di valida procura speciale. L’invalidità della procura comporta quindi la mancanza della sottoscrizione giuridica del ricorso e la nullità ai sensi dell’art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a.
• La rimessione in termini per errore scusabile è eccezionale e richiede oggettive ragioni di incertezza su questioni di diritto o gravi impedimenti di fatto; la parte deve allegare e dimostrare le circostanze che hanno impedito il tempestivo compimento dell’atto e la propria diligenza.
• L’invalidità della procura che determina la carenza della sottoscrizione del ricorso impedisce l’instaurazione valida del giudizio e può essere rilevata d’ufficio dal giudice, precludendo l’esame del merito.

Come è indicizzato