Parere n. 1468/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il Comitato, sostenuto da 5.236 cittadini, aveva chiesto al Consiglio provinciale di avviare la procedura referendaria per il distacco della Provincia di Isernia dalla Regione Molise e la sua aggregazione alla Regione Abruzzo, richiamando l'art. 25, comma 1, lettera e), dello Statuto provinciale. Il Segretario generale aveva dichiarato l'istanza improcedibile per carenza di una proposta deliberativa e, successivamente, aveva negato l'accesso agli atti istruttori ritenendo che non ne esistessero. Il ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 25 e 59 dello Statuto provinciale, dell'art. 49 TUEL e dell'art. 3 della legge n. 241/1990, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, illogicità e ingiustizia manifeste. In particolare, ha sostenuto che l'iniziativa popolare statutaria mirava soltanto a sollecitare il Consiglio provinciale, unico organo competente a deliberare sull'avvio della procedura ex art. 132, comma 2, Cost.; che né lo Statuto né il Regolamento consiliare imponevano ai cittadini di predisporre e allegare uno schema di deliberazione; e che, comunque, avrebbe dovuto essere consentita la regolarizzazione della pretesa carenza mediante soccorso istruttorio. Sono state inoltre esaminate le eccezioni ministeriali relative alla sopravvenuta carenza di interesse, all'inammissibilità della contestazione del diniego di accesso e alla domanda di condanna alle spese.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto infondata l'eccezione di sopravvenuta carenza di interesse, qualificando il successivo parere favorevole del Segretario generale come atto meramente confermativo, poiché privo di nuova istruttoria e di nuova ponderazione degli interessi e diretto a mantenere l'obbligo di allegare uno schema di deliberazione e a riqualificare l'iniziativa come presidenziale anziché popolare. Nel merito, ha distinto il potere di iniziativa costituzionale, spettante esclusivamente agli enti interessati ai sensi dell'art. 132, comma 2, Cost., dalla fase antecedente di sollecitazione dell'organo provinciale, che può essere esercitata dai cittadini sulla base dell'art. 25, comma 1, lettera e), dello Statuto. Lo Statuto e il Regolamento consiliare non prevedono a carico dei promotori l'onere di allegare una bozza di deliberazione, tanto meno a pena di improcedibilità. L'istanza conteneva già gli elementi essenziali della proposta e doveva essere trasmessa agli organi politici competenti per l'istruttoria e la deliberazione, secondo le forme del Regolamento consiliare. La nota n. 306 del 10 gennaio 2025 è stata quindi ritenuta illegittima per carenza di motivazione ed eccesso di potere ed è stata annullata. La domanda di annullamento della nota n. 1359 dell'11 febbraio 2025 è stata invece ritenuta priva di utilità, anche perché è ragionevole presumere che non fossero stati effettivamente compiuti atti istruttori. La domanda di condanna alle spese è stata dichiarata inammissibile, poiché il ricorso straordinario conserva natura impugnatoria e non consente la liquidazione delle spese di giudizio.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 132, comma 2, Costituzione

  consente a Province e Comuni che ne facciano richiesta di avviare il procedimento di distacco da una Regione e aggregazione a un'altra, con l'approvazione della maggioranza delle popolazioni interessate espressa mediante referendum e con legge della Repubblica

  La norma attribuisce agli enti interessati il potere di iniziativa diretta del procedimento costituzionale, ma non esclude che lo Statuto provinciale disciplini una fase antecedente di iniziativa popolare volta a sollecitare il Consiglio provinciale.

• art. 25, comma 1, lettera e), Statuto della Provincia di Isernia

  L'iniziativa delle proposte di deliberazione, nelle materie di competenza del Consiglio, spetta ... a 5.000 cittadini iscritti nelle liste elettorali dei comuni facenti parte del territorio della Provincia

  La disposizione legittima i cittadini, in numero sufficiente, a presentare un'iniziativa popolare diretta a sollecitare il Consiglio provinciale, anche quando l'oggetto riguardi l'avvio di un procedimento disciplinato dalla Costituzione.

• art. 25, comma 3, Statuto della Provincia di Isernia

  Il Regolamento del Consiglio disciplina le modalità di presentazione delle proposte di deliberazione

  La disposizione demanda al Regolamento la disciplina delle modalità di presentazione, ma non introduce direttamente l'obbligo di allegare una bozza di deliberazione.

• art. 58 Statuto della Provincia di Isernia

  L'assenza di una disciplina regolamentare degli istituti di iniziativa popolare non consente di imporre ai cittadini oneri formali non previsti dallo Statuto o dal Regolamento.

• artt. 37, 43, 44 e 47 Regolamento del Consiglio provinciale di Isernia

  Il testo in discussione è quello presentato dalla Giunta o dal proponente

  Le disposizioni regolano il calendario dei lavori, l'assegnazione alle commissioni, i pareri e il testo base della discussione, ma non impongono al proponente popolare la redazione materiale dello schema di deliberazione.

• art. 49 d.lgs. n. 267/2000

  Il parere di regolarità tecnica si inserisce nell'istruttoria della proposta deliberativa e non attribuisce al Segretario generale il potere di definire l'ammissibilità sostanziale dell'iniziativa popolare in luogo dell'organo consiliare.

• art. 3 l. n. 241/1990

  La declaratoria di improcedibilità doveva essere adeguatamente motivata e non poteva fondarsi su un onere formale non previsto dalle fonti applicabili.

• art. 25 l. n. 241/1990

  La tutela specifica del diritto di accesso agli atti deve essere fatta valere in sede giurisdizionale.

• art. 7, comma 8, c.p.a.

  La vincolatività del parere del Consiglio di Stato non ha modificato la natura esclusivamente impugnatoria del ricorso straordinario.

• legge n. 69/2009

  Le modifiche relative al ricorso straordinario non hanno introdotto la possibilità di pronunce di condanna alle spese.

Massime di principio

• Quando la Costituzione riserva a un ente pubblico l'iniziativa diretta di un procedimento, ciò non impedisce che lo statuto dell'ente disciplini una fase antecedente di iniziativa popolare diretta a sollecitare l'organo competente ad assumere la deliberazione di avvio.
• In assenza di una specifica previsione statutaria o regolamentare, non può essere imposto ai cittadini promotori di un'iniziativa di democrazia diretta l'onere di redigere e allegare una bozza di deliberazione, tanto meno a pena di improcedibilità.
• L'organo amministrativo che riceve un'iniziativa popolare deve trasmetterla agli organi politico-istituzionali competenti e attivare l'istruttoria prevista dall'ordinamento dell'ente; non può dichiararla improcedibile sulla base di un requisito formale non previsto dalle fonti.
• La distinzione tra atto di conferma e atto meramente confermativo dipende dall'esistenza di una nuova istruttoria e di una nuova ponderazione degli interessi: in loro assenza, il secondo atto conferma il precedente e non fa venir meno l'interesse alla sua impugnazione.
• Nel ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, la domanda di condanna alle spese di giudizio è inammissibile, poiché il rimedio conserva natura impugnatoria e non contempla pronunce di condanna.

Come è indicizzato