Parere n. 1467/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Sanzione pecuniaria sostitutiva della demolizione di opere edilizie abusive

Il parere riguarda un ricorso straordinario al Presidente della Repubblica proposto da un privato contro il Comune di -OMISSIS-, avente a oggetto un’ordinanza di demolizione del 1991 e gli atti del 2016 con cui, accertata l’impossibilità concreta di procedere alla demolizione senza pregiudicare la parte conforme dell’edificio, è stata applicata la sanzione pecuniaria prevista dall’art. 33 del d.P.R. n. 380/2001.

Premesse e sviluppo della vicenda

Nel 1985 il Comune aveva accertato la realizzazione, in assenza di titolo abilitativo, di una casa di abitazione, un garage e una cantina, con opere eseguite nel 1975 e nel 1983. Nel 1986 il proprietario aveva presentato una domanda di condono edilizio riferita soltanto alla cantina e a due locali deposito.

Nel 1987 era stata approvata, ai sensi della legge n. 219/1981, una perizia di riparazione dell’intero fabbricato danneggiato dal sisma. Nel 1991 l’Ufficio condono aveva precisato che le restanti opere indicate nel verbale del 1985 dovevano considerarsi abusive. Con ordinanza del 22 giugno 1991 il Comune aveva quindi ingiunto la demolizione e la rimessione in pristino; l’atto era stato notificato il 3 luglio 1991. L’inottemperanza era stata accertata nell’ottobre dello stesso anno e il Comune aveva comunicato l’immissione in possesso.

Nel 2001 era stato avviato un procedimento tecnico per verificare la possibilità di demolire le opere abusive senza danneggiare la parte conforme del fabbricato. Dopo l’acquisizione di una perizia e la successiva determinazione delle spese tecniche, nel 2016 il Comune aveva riavviato gli accertamenti sullo stato dei luoghi. Con determinazione del 10 novembre 2016 era stata approvata la perizia sul valore delle opere abusive; con determinazione del 1° dicembre 2016 era stata irrogata una sanzione di euro 15.240,54, pari al doppio del costo di produzione, oltre a euro 2.487,73 per oneri accessori.

Questioni esaminate

Il ricorrente ha sostenuto che le opere non fossero abusive, perché il fabbricato sarebbe stato preesistente al 1967 e perché la procedura di riparazione post-sismica prevista dalla legge n. 219/1981 avrebbe avuto efficacia sanante. Ha inoltre lamentato la violazione delle garanzie partecipative, la mancata notifica dell’ordinanza di demolizione, il difetto di istruttoria e motivazione, la lesione del legittimo affidamento derivante dal tempo trascorso e la prescrizione quinquennale della sanzione.

Il Comune ha eccepito la tardività dell’impugnazione dell’ordinanza del 1991 e ha sostenuto che la sanzione pecuniaria fosse stata adottata all’esito di un procedimento tecnico volto ad accertare l’impossibilità di una demolizione selettiva.

Tardività dell’impugnazione dell’ordinanza del 1991

La Sezione ha ritenuto non ammissibili le contestazioni rivolte contro l’ordinanza di demolizione. L’atto risultava ritualmente notificato nel 1991 e non era stato tempestivamente impugnato. La sua contestazione mediante il ricorso straordinario notificato nel marzo 2017 è stata quindi dichiarata palesemente tardiva.

Insussistenza dell’abuso ed efficacia della legge n. 219/1981

Nel merito, la Sezione ha escluso che il fabbricato fosse integralmente preesistente al 1967. Dagli atti emergevano opere realizzate nel 1975 e nel 1983; inoltre, la domanda di condono presentata dal medesimo interessato per una parte dell’immobile risultava incompatibile con la tesi della preesistenza e della piena legittimità dell’intero complesso.

È stata respinta anche la tesi secondo cui l’approvazione della perizia di riparazione e l’ammissione a contributo avessero sanato gli abusi. La procedura prevista dall’art. 56 della legge n. 219/1981 riguardava la riparazione post-sismica del fabbricato e non introduceva un meccanismo generalizzato di sanatoria urbanistico-edilizia. Il titolo rilasciato nell’ambito della ricostruzione o riparazione assentiva soltanto i lavori specifici e non regolarizzava la situazione urbanistica dell’immobile originario. La Sezione ha richiamato, in termini conformi, TAR Campania, Sez. VIII, n. 5092/2017.

Partecipazione, istruttoria e motivazione

La doglianza relativa alla mancata conoscenza dell’ordinanza è stata smentita dalla documentazione, dalla quale risultava la notifica del 3 luglio 1991. Anche la censura partecipativa è stata respinta. In materia edilizia gli atti repressivi sono espressione di un potere sostanzialmente vincolato; pertanto, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della legge n. 241/1990, l’omissione della comunicazione di avvio non comporta l’annullabilità quando il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso.

In ogni caso, il ricorrente era stato informato della persistente attualità del procedimento repressivo con la comunicazione del 2001 e con la nota del 27 maggio 2016. A seguito di quest’ultima aveva presentato una relazione tecnica e propri elaborati grafici. Non è stato ravvisato alcun difetto di istruttoria, poiché il Comune aveva svolto approfondimenti tecnici e giuridici sulla praticabilità della demolizione e sulla distinzione tra opere abusive e parte conforme dell’edificio.

Legittimo affidamento e decorso del tempo

Il lungo periodo intercorso tra la realizzazione delle opere e l’applicazione della sanzione non ha determinato un affidamento tutelabile sulla legittimità dell’intervento. Secondo il parere, la repressione degli abusi edilizi non richiede una motivazione specifica sulle ragioni di interesse pubblico soltanto perché l’accertamento o la sanzione intervengono a distanza di tempo.

Nel caso concreto, inoltre, risultava difficilmente configurabile un affidamento incolpevole, poiché il ricorrente aveva ricevuto l’ordinanza di demolizione nel 1991 ed era quindi consapevole del permanere dell’irregolarità del fabbricato. Sono stati richiamati Consiglio di Stato, Sez. VI, n. 2603/2025 e n. 1584/2023.

Prescrizione della sanzione pecuniaria

La Sezione ha escluso la prescrizione dedotta ai sensi dell’art. 28 della legge n. 689/1981. L’art. 33 del d.P.R. n. 380/2001 prevede la sanzione pecuniaria quando il ripristino materiale non è concretamente praticabile. Tale misura si sostituisce alla demolizione e si collega direttamente all’illecito edilizio originario, che ha natura permanente. Di conseguenza, il potere sanzionatorio rimane esercitabile fino a quando persistono le condizioni di illegalità.

Il parere ha richiamato Consiglio di Stato, Sez. II, n. 1477/2019 e Sez. VI, n. 5878/2003.

Conclusione

La Sezione Prima ha espresso parere per il rigetto del ricorso straordinario. Le contestazioni dell’ordinanza del 1991 sono state ritenute tardive; le censure rivolte agli atti sanzionatori del 2016 sono state giudicate infondate. È stato inoltre disposto l’oscuramento delle generalità e degli altri dati idonei a identificare il ricorrente ai sensi dell’art. 52 del d.lgs. n. 196/2003 e degli artt. 5 e 6 del Regolamento (UE) 2016/679.