Sentenza n. 414/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

I ricorrenti, proprietari di un immobile acquistato nel 2005, avevano presentato una CILA per lavori di manutenzione. A seguito di sopralluogo, il Comune aveva adottato un’ordinanza ritenendo abusivo il mutamento di destinazione d’uso da magazzino o locale di deposito (categoria catastale C/2) ad abitazione civile (categoria A/2), risultante da una pratica catastale del 7 luglio 2003. Con il primo motivo, i ricorrenti hanno dedotto la violazione degli artt. 6 e 31 d.P.R. 380/2001, dell’art. 21-nonies e dell’art. 19, comma 6-ter, l. 241/1990, nonché degli artt. 136 Cost. e 30 l. 87/1953, sostenendo che il mutamento di destinazione d’uso era stato effettuato senza opere, in categorie compatibili con la zona urbanistica e quindi in conformità all’art. 2, comma 5, l.r. Campania n. 19/2001, vigente all’epoca dei fatti. Hanno inoltre sostenuto che la successiva dichiarazione di incostituzionalità di tale disposizione non potesse travolgere un rapporto ormai esaurito, anche perché l’amministrazione era decaduta dal potere di annullamento d’ufficio. Con il secondo motivo hanno denunciato il difetto di motivazione, in relazione all’art. 3 l. 241/1990, sostenendo che l’adozione della demolizione a circa vent’anni dall’intervento avrebbe richiesto una specifica comparazione tra interesse pubblico e affidamento e posizione del privato.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato l’ordinanza comunale. Ha ritenuto comprovato che il mutamento di destinazione d’uso era stato realizzato senza opere, in un periodo nel quale l’art. 2, comma 5, l.r. Campania n. 19/2001 qualificava come libero il mutamento senza opere tra categorie compatibili con la zona territoriale omogenea. Poiché nell’area erano compatibili sia la categoria C sia la categoria A, il cambio di destinazione risultava assistito da titolo e conforme alla disciplina edilizia allora vigente; l’ordinanza aveva quindi erroneamente ritenuto l’intervento privo di titolo. Il TAR ha inoltre escluso che la successiva dichiarazione di incostituzionalità della norma regionale potesse rendere retroattivamente illegittimo il mutamento già realizzato. La retroattività della pronuncia di incostituzionalità incontra il limite dei rapporti già esauriti, anche quando l’esaurimento derivi dalla decadenza dell’amministrazione dal potere sostanziale di rideterminazione. Le spese di lite sono state compensate in ragione della peculiarità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2, comma 5, l.r. Campania n. 19/2001

  Il mutamento di destinazione d’uso senza opere, nell’ambito di categorie compatibili alle singole zone territoriali omogenee, è libero

  La disposizione, vigente al momento del mutamento, consentiva il cambio di destinazione d’uso senza opere tra categorie compatibili con la zona urbanistica; nel caso concreto il mutamento da C/2 ad A/2 è stato ritenuto assistito da titolo e conforme alla disciplina allora vigente.

• artt. 6 e 31 d.P.R. 380/2001

  Richiamati in relazione alla disciplina dell’attività edilizia libera e della sanzione demolitoria; l’ordinanza è stata annullata perché aveva erroneamente qualificato il mutamento di destinazione come privo di titolo.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Richiamato dai ricorrenti per sostenere la decadenza dell’amministrazione dal potere di annullamento d’ufficio del titolo; il TAR ha valorizzato l’esaurimento del potere amministrativo quale limite agli effetti retroattivi della dichiarazione di incostituzionalità.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato in relazione al difetto di motivazione dell’ordinanza, adottata a distanza di circa vent’anni; la decisione è stata tuttavia fondata principalmente sull’erronea qualificazione del mutamento come abusivo.

• art. 136 Cost.

  Richiamato con riguardo agli effetti della dichiarazione di incostituzionalità della norma regionale applicata al mutamento di destinazione d’uso.

• art. 30 l. 87/1953

  Richiamato con riguardo alla portata retroattiva della dichiarazione di incostituzionalità e al limite costituito dai rapporti già esauriti.

Massime di principio

• Il mutamento di destinazione d’uso realizzato senza opere tra categorie funzionali compatibili con la zona territoriale omogenea è legittimo se effettuato nel vigore di una disciplina regionale che lo qualifica come libero, anche quando la relativa disposizione venga successivamente dichiarata incostituzionale.
• La retroattività della dichiarazione di incostituzionalità non incide sui rapporti già esauriti; tra questi rientrano anche quelli rispetto ai quali sia intervenuta la decadenza dell’amministrazione dal potere sostanziale di rideterminazione o di annullamento d’ufficio.
• È illegittima l’ordinanza repressiva edilizia che qualifichi come abusivo un mutamento di destinazione d’uso che, secondo la disciplina vigente al momento della sua realizzazione, risultava consentito senza opere e compatibile con la zona urbanistica.

Come è indicizzato