Sentenza n. 190/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

Il Comune ha appellato la sentenza del TAR deducendo, con nove motivi, l'illegittimità degli atti con cui la Soprintendenza aveva ordinato la sospensione dei lavori, inibito opere ulteriori, diffidato il Comune ad attivare le procedure paesaggistiche per gli interventi già eseguiti e richiesto un progetto di restauro paesaggistico, nonché degli atti dell'Ente Parco che avevano aderito a tale posizione. Sono stati dedotti il difetto assoluto di attribuzione e l'incompetenza della Soprintendenza, sostenendo che essa avrebbe invaso le competenze del Sindaco, del Prefetto, del Genio civile e dei Vigili del Fuoco nella valutazione della somma urgenza; la violazione degli artt. 146, 150, 155, 167 e 181 del d.lgs. 42/2004 e delle norme sulle ordinanze contingibili e urgenti e sui lavori di somma urgenza; l'assenza di necessità dell'autorizzazione paesaggistica, poiché gli interventi avrebbero riguardato un ammasso franoso e non il bene paesaggistico; difetto di istruttoria e motivazione, travisamento dei fatti e contraddittorietà dell'azione amministrativa; erronea valutazione della situazione di pericolo e dell'importanza della strada quale possibile via di fuga; illegittimità della richiesta di accertamento di compatibilità paesaggistica; erronea valutazione degli atti dell'Ente Parco; violazione dei limiti dell'intervento delle associazioni Italia Nostra e Per un Comune Migliore. Il Comune ha inoltre contestato che il TAR avesse valutato la legittimità delle ordinanze sindacali non impugnate, in violazione degli artt. 34, comma 2, 29 e 41 c.p.a.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l'appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che Soprintendenza ed Ente Parco avessero esercitato poteri sostanziali autonomi di tutela, inibizione e sospensione, senza dover previamente impugnare le ordinanze sindacali. L'art. 150 del d.lgs. 42/2004 fonda un potere generale di sospendere o inibire lavori privi di titolo o idonei a pregiudicare il paesaggio, anche nei confronti di beni già vincolati, con funzione cautelare e preventiva. Il giudice ha chiarito di non avere disapplicato né direttamente scrutinato le ordinanze comunali, ma di averne valutato i presupposti solo nella misura necessaria a verificare la legittimità degli atti delle Autorità di tutela. Nel merito, la situazione di pericolo giustificava soltanto interventi strettamente indispensabili e immediati, quali la chiusura della strada, la regolazione del traffico e mirate operazioni di rimozione dei massi pericolanti. Non giustificava invece lavori protratti nel tempo, demolizioni meccaniche, uso di esplosivi, rimozione di vegetazione e ampliamento della scogliera senza adeguata istruttoria tecnica, progettazione, motivazione e coinvolgimento tempestivo delle Autorità paesaggistiche. Le relazioni tecniche erano state acquisite tardivamente, quando i lavori erano già largamente avanzati, e non avevano valutato l'impatto paesaggistico. L'urgenza non può trasformarsi in una situazione permanente autoalimentata dall'azione amministrativa né esonera dal rispetto dei principi di necessità, proporzionalità, ragionevolezza, integrazione delle tutele e leale collaborazione. È stata ritenuta legittima la diffida ad attivare le procedure di compatibilità paesaggistica per le opere già eseguite, poiché le comunicazioni e le relazioni tecniche comunali non potevano sostituire il procedimento previsto dalla legge. È stata confermata la legittimità degli atti dell'Ente Parco. Le censure sugli aspetti archeologici sono state correttamente assorbite, poiché le autonome ragioni paesaggistiche erano sufficienti a sostenere gli atti impugnati. Le associazioni sono state ritenute legittimate a intervenire: Italia Nostra per le finalità statutarie di tutela del patrimonio storico, artistico e naturale; l'associazione locale per l'interesse collettivo alla tutela del patrimonio paesaggistico e marino comunale e per l'interesse, anche di fatto, alla conferma degli atti impugnati. Il Collegio ha ordinato la cancellazione delle espressioni sconvenienti e offensive contenute nelle memorie delle associazioni, ha condannato il Comune alle spese del grado per complessivi 10.000 euro in favore delle Amministrazioni statali e 5.000 euro in favore delle associazioni, e ha trasmesso gli atti alla Procura regionale della Corte dei conti per le possibili responsabilità erariali connesse ai costi degli interventi e del contenzioso.

Norme richiamate

• art. 150 d.lgs. 42/2004

  consente alla Regione o al Ministero di inibire che si eseguano lavori senza autorizzazione o comunque capaci di recare pregiudizio al paesaggio e di ordinare la sospensione di lavori iniziati

  La disposizione esprime, insieme agli artt. 28 e 155 del Codice, un potere generale cautelare e preventivo di inibizione o sospensione dei lavori, esercitabile dalla Soprintendenza per proteggere i valori paesaggistici, senza necessità di previa impugnazione degli atti comunali.

• art. 28 d.lgs. 42/2004

  misure cautelari e preventive

  Concorre a fondare il sistema dei poteri cautelari generali di tutela del patrimonio culturale e paesaggistico.

• art. 155 d.lgs. 42/2004

  È richiamato in sistema con gli artt. 28 e 150 per confermare la natura generale, non tassativa, dei poteri di sospensione e inibizione a tutela del paesaggio.

• artt. 167 e 181 d.lgs. 42/2004

  Fondano le procedure che il Comune avrebbe dovuto attivare per ricondurre a legalità gli interventi paesaggisticamente rilevanti già eseguiti.

• art. 9 Cost.

  Impone una tutela adeguata del paesaggio e del patrimonio culturale, anche mediante poteri interdittivi e preventivi, e richiede che tali valori siano integrati nel processo decisionale pubblico.

• art. 11 TFUE

  È richiamato quale fondamento europeo del principio di integrazione delle esigenze ambientali nelle altre politiche pubbliche.

• art. 3-quater d.lgs. 152/2006

  Esprime, sul piano nazionale, il principio di integrazione della tutela ambientale nella definizione e attuazione delle altre politiche pubbliche.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Non impedisce al giudice di valutare gli atti comunali non impugnati quando tale valutazione sia soltanto strumentale allo scrutinio della legittimità degli autonomi provvedimenti di tutela impugnati.

• art. 3, comma 2, c.p.a.

  Richiama il canone di sinteticità nella redazione della decisione.

• art. 89 c.p.c.

  Consente la cancellazione delle espressioni sconvenienti od offensive non necessarie alla difesa e non adeguate al contesto giudiziario.

Massime di principio

• La Soprintendenza può esercitare direttamente poteri cautelari, preventivi, inibitori e di sospensione dei lavori idonei a pregiudicare beni paesaggistici, anche quando i lavori siano stati disposti o avviati con ordinanza comunale, senza dover previamente impugnare tale ordinanza davanti al giudice amministrativo.
• Il giudice amministrativo può valutare gli atti comunali non impugnati nella sola misura necessaria a verificare i presupposti e la legittimità degli autonomi provvedimenti di tutela adottati dalla Soprintendenza o da altra Autorità competente, senza ciò costituire disapplicazione o ultrapetizione.
• Il ricorso a poteri contingibili e urgenti non esonera l'amministrazione dall'istruttoria tecnica, dalla motivazione, dalla necessità di coinvolgere le Autorità competenti e dal rispetto dei principi di proporzionalità e adeguatezza; tali poteri possono essere utilizzati soltanto per le misure strettamente indispensabili e non per opere ulteriori o strutturali da definire mediante il procedimento ordinario.
• La situazione emergenziale non può essere autoalimentata da interventi privi di adeguata istruttoria e protratti nel tempo: quando l'intervento richiede progettazione, valutazioni tecniche specialistiche e ponderazione tra pubblica incolumità, ambiente e paesaggio, le opere non immediatamente indispensabili devono essere ricondotte alle procedure ordinarie.
• Le relazioni tecniche acquisite dopo l'inizio dei lavori, o quando le opere siano già largamente eseguite, non sostituiscono l'istruttoria preventiva necessaria e non possono legittimare retroattivamente interventi paesaggisticamente incisivi, soprattutto se realizzati con tecniche potenzialmente irreversibili come l'uso di esplosivi.
• Nel giudizio amministrativo, l'intervento ad opponendum di un'associazione è ammissibile quando la controversia incide direttamente sulle sue finalità statutarie e sull'interesse collettivo rappresentato; per il privato può essere sufficiente anche un interesse di mero fatto, purché differenziato e idoneo a procurare un vantaggio indiretto dalla reiezione del ricorso.

Come è indicizzato