Sentenza n. 2460/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, invitata insieme alla controinteressata a presentare un’offerta nell’ambito di un affidamento diretto ex art. 50, comma 1, lett. b), d.lgs. 36/2023, ha impugnato l’affidamento disposto in favore dell’altra impresa, deducendo che il prodotto offerto non rispettasse le specifiche tecniche contenute nella lettera d’invito. In particolare, il dispositivo aggiudicatario copriva misure fino a 85 cm invece dei 99 cm richiesti, prevedeva un valore fisso di occlusione di 180 mm/Hg invece della gamma variabile da 130 a 190 mm/Hg e, secondo la ricorrente, era confezionato in una sola busta sterile anziché in una doppia busta. Sono stati dedotti eccesso di potere per violazione dei principi del risultato, dell’accesso al mercato, della buona fede, dell’autovincolo e della par condicio, nonché carenza di istruttoria, difetto di motivazione, travisamento dei fatti e illegittimo esercizio della discrezionalità tecnica. La ricorrente ha sostenuto che la stazione appaltante, dopo avere fissato specifiche tecniche puntuali, non potesse ammettere un prodotto con prestazioni inferiori senza una puntuale verifica dell’equivalenza, e che la valutazione di conformità si fosse limitata a una generica attestazione di idoneità, senza confronto con le caratteristiche richieste né adeguato supporto clinico. Ha inoltre formulato domanda di reintegrazione in forma specifica e, in subordine, di risarcimento per equivalente. La stazione appaltante ha replicato che le specifiche erano indicative, che le difformità riguardavano soltanto una parte del fabbisogno gestibile mediante acquisti extra-contratto e che il requisito della doppia busta non era previsto dalla lex specialis.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha ritenuto che anche l’affidamento diretto, pur caratterizzato da ampia discrezionalità, sia vincolato ai principi generali dell’azione amministrativa e alle regole fissate dalla stessa stazione appaltante nella lettera d’invito. Le specifiche relative alla copertura delle misure fino a 99 cm e alla gamma variabile dei valori di occlusione, fino a 190 mm/Hg, costituivano l’espressione di un preciso fabbisogno clinico ed erano vincolanti in forza del principio di autovincolo. Il prodotto offerto dall’aggiudicataria presentava difformità macroscopiche e sostanziali: non copriva l’intera gamma dimensionale e offriva un unico valore fisso di occlusione, diverso dalla gamma richiesta. Il principio di equivalenza non consentiva di ammettere il prodotto in assenza della dimostrazione della corrispondenza sostanziale e funzionale delle prestazioni. La scheda di valutazione della campionatura si era limitata a una generica dichiarazione di idoneità, senza confronto puntuale con le specifiche della lettera d’invito, integrando carenza di istruttoria e difetto di motivazione. È stata inoltre esclusa la rilevanza della giustificazione, formulata in giudizio, secondo cui le difformità riguardavano soltanto l’11,4% del fabbisogno e potevano essere compensate con acquisti extra-contratto: la procedura mirava a soddisfare l’intero fabbisogno e tale soluzione avrebbe determinato un’azione inefficiente e frammentaria. L’ammissione di un prodotto meno performante sulla base del solo prezzo più basso ha violato anche la par condicio, penalizzando l’operatore che aveva offerto un prodotto conforme alle specifiche. Il TAR ha quindi annullato l’affidamento e gli atti connessi, inclusa la valutazione di conformità, e ha dichiarato inefficace l’eventuale contratto già stipulato, ai sensi dell’art. 122 c.p.a., considerata la gravità dei vizi, la durata residua dell’affidamento, la domanda di subentro e la possibilità che la ricorrente ottenesse l’affidamento all’esito della riedizione del potere. In caso di riedizione, l’amministrazione dovrà motivare specificamente l’eventuale equivalenza dei prodotti rispetto alle caratteristiche richieste. La domanda risarcitoria è stata assorbita dalla dichiarazione di inefficacia e le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 50, comma 1, lett. b), d.lgs. 36/2023

  L’affidamento diretto, pur comportando un’ampia discrezionalità della stazione appaltante, resta soggetto ai principi generali dell’azione amministrativa, alle regole della lex specialis e al controllo sulla coerenza e ragionevolezza della valutazione tecnica.

• art. 1 d.lgs. 36/2023

  Il principio del risultato opera quale criterio di orientamento dell’attività amministrativa nel perseguimento dell’affidamento e dell’esecuzione del contratto secondo tempestività, efficacia ed economicità.

• art. 3 d.lgs. 36/2023

  Il principio dell’accesso al mercato concorre a imporre modalità di confronto competitive e non discriminatorie.

• art. 5 d.lgs. 36/2023

  I principi di buona fede e tutela dell’affidamento vincolano la stazione appaltante anche nell’ambito dell’affidamento diretto.

• art. 122 c.p.a.

  Il giudice può dichiarare l’inefficacia del contratto stipulato nelle more quando la gravità dei vizi, la durata residua, la domanda di subentro e la concreta possibilità di conseguire l’affidamento lo giustificano.

• art. 60 c.p.a.

  La controversia può essere definita con sentenza in forma semplificata, previo avviso alle parti, quando ricorrono i presupposti processuali e decisori.

• UNI EN ISO 11607-1 e UNI EN ISO 11607-2

  Sono richiamate dalla ricorrente a sostegno dell’esigenza di un sistema a doppia barriera sterile per dispositivi destinati al campo operatorio; il giudizio, tuttavia, fonda decisivamente l’annullamento sulle difformità dimensionali e pressorie e sulla carenza di verifica dell’equivalenza.

Massime di principio

• Anche nell’affidamento diretto la stazione appaltante è vincolata ai principi generali dell’azione amministrativa, alle regole tecniche fissate nella lettera d’invito e al principio di autovincolo, non potendo decidere arbitrariamente in deroga alle caratteristiche del bene richiesto.
• Quando la lex specialis individua caratteristiche tecniche espressive di un preciso fabbisogno funzionale, l’ammissione di un prodotto difforme richiede una verifica concreta e motivata della sua equivalenza sostanziale e funzionale; la mera idoneità astratta allo svolgimento della funzione generale non è sufficiente.
• Il principio di equivalenza non consente di ammettere un prodotto che presenti prestazioni oggettivamente inferiori o che non rispetti caratteristiche minime e funzionali essenziali, quando la difformità integri un aliud pro alio rispetto al bene richiesto.
• A fronte di difformità tecniche macroscopiche, una generica scheda di valutazione che attesti l’idoneità del prodotto senza confrontarsi puntualmente con le specifiche della lex specialis integra carenza di istruttoria e difetto di motivazione.
• La stazione appaltante non può giustificare ex post l’ammissione di un’offerta non pienamente conforme sostenendo che le carenze riguardano solo una parte del fabbisogno e possono essere colmate mediante acquisti separati, se la procedura era diretta a soddisfare l’intero fabbisogno indicato.
• L’aggiudicazione di un prodotto meno performante sulla base del solo prezzo più basso, in violazione delle caratteristiche richieste, altera il confronto competitivo e viola la par condicio tra gli operatori invitati.

Come è indicizzato