Cassazione Penale, Sentenza n. 11178/2026 del 25/03/2026

Esito

La controversia

Impugnazione dell'ordinanza del Tribunale del riesame di Salerno che aveva annullato il decreto di sequestro preventivo emesso dal GIP di Vallo della Lucania. Il PM contestava la realizzazione, in concorso con altri, di una lottizzazione mista tramite frazionamento illecito del lotto e successivi trasferimenti, con mutamenti di destinazione d'uso e opere edilizie difformi in area sottoposta a vincolo paesistico e ricadente nel Parco Nazionale del Cilento e Vallo di Diano; deduceva violazioni di norme urbanistiche e paesaggistiche (in particolare artt. 14 e 30 DPR 380/2001, art. 145 comma 3 D.lgs. 42/2004, art. 5 D.L. 70/2011) e sosteneva che il Tribunale del riesame avesse omesso di considerare la non conformità dei permessi rilasciati, l'assenza della deliberazione consiliare prevista per la procedura derogatoria e l'inidoneità delle opere realizzate rispetto agli standard urbanistici, con conseguente esistenza del fumus e del periculum per le misure cautelari.

La decisione

La Corte di Cassazione ha ritenuto il ricorso fondato: ha annullato l'ordinanza del Tribunale del riesame e rinviato il procedimento al Tribunale di Salerno per nuovo esame. La Corte ha ritenuto che il Tribunale del riesame abbia errato nel valutare la conformità urbanistica e paesaggistica dei titoli edilizi (non avendo adeguatamente considerato le previsioni del PRG e le condizioni poste dal Piano del Parco), e abbia omesso di valutare correttamente l'applicabilità e i requisiti della procedura derogatoria prevista dall'art. 5 D.L. 70/2011 (e della necessaria attivazione della procedura di cui all'art. 14 DPR 380/2001, inclusa la delibera consiliare). Sulla base di tali rilievi la Corte ha ritenuto sussistente almeno prima facie il fumus del reato di lottizzazione contestato al capo A) e ha rinviato al Tribunale per che riesamini, con piena autonomia di esito, anche la sussistenza del periculum.

Norme richiamate

• DPR 6 giugno 2001 n. 380 (Testo unico dell'edilizia)

  art. 12 "il permesso di costruire è rilasciato in conformità alle previsioni degli strumenti urbanistici..."; art. 14 (procedura in deroga); art. 23-ter (mutamenti di destinazione d'uso)

  La Corte ricorda che il permesso di costruire e i mutamenti di destinazione d'uso devono essere conformi agli strumenti urbanistici comunali; la procedura derogatoria richiamata richiede il rispetto formale dell'art. 14 (in particolare la delibera consiliare) e non può essere considerata valida se mancano i presupposti procedurali.

• D.L. 13 maggio 2011 n. 70, art. 5 (convertito dalla L. 106/2011)

  è ammesso il rilascio del permesso in deroga agli strumenti urbanistici ... purché si tratti di destinazioni tra loro compatibili o complementari

  Le disposizioni agevolative per la riqualificazione e il mutamento di destinazione d'uso operano solo se rispettati i requisiti sostanziali e procedurali: compatibilità/complementarità delle destinazioni, divieti rispetto ad edifici abusivi o aree inedificabili e svolgimento della procedura di deroga secondo l'art. 14 DPR 380/2001 (inclusa la delibera consiliare).

• D.lgs. 22 gennaio 2004 n. 42 (Codice dei beni culturali e del paesaggio)

  art. 145, comma 3 (principio di prevalenza delle previsioni dei piani paesaggistici, salvo possibilità di disposizioni comunali più restrittive a tutela)

  La Corte richiama la giurisprudenza secondo cui i piani paesaggistici prevalgono sulle disposizioni difformi degli strumenti urbanistici, ma gli strumenti urbanistici comunali possono introdurre norme più restrittive a tutela paesaggistica; pertanto va valutata la disciplina più restrittiva applicabile e non semplificata prevalenza automatica del piano del Parco.

• Legge 5 dicembre 1985 n. 730 (Disciplina agriturismo)

  La legge disciplina specificamente l'utilizzo turistico dell'edilizia rurale per attività agrituristiche; non trova applicazione per attività ricettive diverse (es. affittacamere) se il titolo comunale o le previsioni urbanistiche richiedono il rispetto della legge 730 per consentire l'uso turistico.

• Legge 11 febbraio 1992 n. 394 (Istituzione e disciplina delle aree protette), art. 7 comma 12

  Richiamata nella discussione per il rapporto tra piano del Parco e norme comunali: la Corte segnala che il piano del Parco ammette attività solo "come previste dagli strumenti urbanistici dei Comuni", per cui non può ignorarsi la disciplina urbanistica comunale.

• Legge Regionale Campania n. 16/2014 (attuazione art.5 D.L.70/2011)

  art. 1, commi 144 e 145 (condizioni per i mutamenti di destinazione d'uso)

  La normativa regionale stabilisce condizioni stringenti per i mutamenti di destinazione d'uso in attuazione dell'art.5 D.L.70/2011, ribadendo requisiti di compatibilità/complementarità e il rispetto delle procedure previste.

• Codice penale

  art. 110 (concorso di persone); art. 734 (distruzione o deturpamento di bellezze naturali) citati nelle imputazioni

  Gli addebiti penali contestati richiedono valutazione del fumus del reato in relazione agli elementi urbanistici e paesaggistici: la sussistenza del reato di lottizzazione o di altri delitti ambientali dipende dalla concreta illegittimità/abusività degli interventi e dal rapporto con le normative urbanistiche/paesaggistiche.

• D.lgs. 22/2004 (richiami ad art. 181)

  art. 181 (in materia di vincoli paesaggistici)

  La violazione delle prescrizioni paesaggistiche può integrare reati previsti dal codice dei beni culturali; la Corte ha richiamato la necessità di verificare la compatibilità delle opere con il vincolo paesaggistico.

Massime di principio

• Verificare sempre la conformità formale e sostanziale dei titoli edilizi agli strumenti urbanistici comunali: il permesso di costruire e i mutamenti di destinazione d'uso devono rispettare il PRG e le norme tecniche di attuazione.
• Quando opera un vincolo paesaggistico (piani del Parco o piano paesaggistico), le previsioni dei piani sovraordinati prevalgono sulle disposizioni difformi, ma gli strumenti urbanistici comunali possono legittimamente introdurre disposizioni più restrittive a tutela ambientale: occorre valutare quale disciplina risulti più favorevole alla tutela e applicabile al caso concreto.
• Le procedure derogatorie (es. art. 5 D.L. 70/2011 richiamante art. 14 DPR 380/2001) hanno requisiti formali imprescindibili (tra cui la delibera consiliare quando prevista) e sostanziali (compatibilità/complementarità delle destinazioni; esclusione di interventi su edifici abusivi o aree inedificabili): l'assenza di tali presupposti rende il titolo vulnerabile.
• Per valutare il "fumus" e il "periculum" ai fini di misure cautelari (sequestro preventivo) è necessario un accertamento tecnico concreto sul carico urbanistico e sulle opere realizzate: la produzione fotografica e la consulenza tecnica devono essere tali da dimostrare, anche prima facie, l'aggravio urbanistico e la persistenza del danno.
• La qualificazione dell'attività (es. agriturismo vs affittacamere) è rilevante: leggi specifiche (es. L. 730/1985) disciplinano solo talune forme di uso turistico dell'edilizia rurale e non autorizzano automaticamente altre tipologie ricettive.
• In casi di contrasto tra piani diversi o titoli presuntivamente derogatori, le Autorità giudiziarie devono controllare l'effettivo rispetto delle procedure e dei presupposti normativi prima di escludere l'esistenza del reato o di revocare misure cautelari; l'eventuale errore di valutazione può essere corretto in sede di rinvio.