Sentenza n. 7696/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

Il titolare di uno studio medico diagnostico ha appellato la sentenza del TAR che aveva respinto il ricorso diretto, tra l’altro, a ottenere l’ottemperanza della precedente sentenza n. 1418/2021, l’accertamento del silenzio-assenso sull’istanza del 4 settembre 2015 per installare un’apparecchiatura di risonanza magnetica del Gruppo A, l’annullamento o la declaratoria di nullità del diniego regionale del 15 gennaio 2024 e l’accertamento dell’illegittimità del silenzio sulle istanze di accesso del 12 e 22 gennaio 2024. L’appellante ha dedotto: travisamento della domanda di ottemperanza, sostenendo che il giudicato imponesse alla Regione di pronunciarsi puntualmente sull’istanza del 2015 e non riguardasse il silenzio-assenso; insufficienza e apoditticità della motivazione sul mancato perfezionamento del silenzio-assenso; violazione dell’art. 10-bis della l. 241/1990 e delle garanzie partecipative, per asserita mancata considerazione delle osservazioni presentate contro il preavviso di diniego; illegittima integrazione in giudizio della motivazione del diniego; falsa applicazione delle norme sull’accesso, poiché le richieste documentali avrebbero avuto finalità difensiva; violazione dell’art. 64 c.p.a. e ulteriori censure, comprese quelle riproposte per effetto devolutivo. Il diniego del 15 gennaio 2024 aveva respinto la rinnovata istanza, presentata nel novembre 2023 e integrata successivamente, in ragione del soddisfacimento del fabbisogno distrettuale e regionale, sulla base del parere negativo dell’ASL.

La decisione

L’appello è respinto. I motivi sulla pretesa inottemperanza e sul travisamento della domanda sono infondati: la sentenza n. 1418/2021 non aveva riconosciuto il diritto al rilascio dell’autorizzazione né imposto un esito favorevole, ma aveva annullato la determinazione soprassessoria dovuta al blocco delle autorizzazioni e imposto una valutazione puntuale del fabbisogno riferita al caso concreto. È infondato anche il motivo sul silenzio-assenso: la sua formazione presuppone la verifica di compatibilità dell’installazione con la programmazione sanitaria regionale, requisito indefettibile che mancava rispetto all’istanza del 2015; la programmazione sopravvenuta non determina retroattivamente l’operatività del silenzio-assenso né modifica il regime procedimentale dell’istanza già avviata. La censura relativa all’art. 10-bis è respinta: il provvedimento finale ha dato conto delle osservazioni e le ha ritenute non pertinenti al procedimento avviato con la nuova istanza; l’obbligo di valutarle non richiede una confutazione analitica di ogni deduzione. È respinta la censura di integrazione postuma della motivazione, poiché il TAR ha argomentato sulla base del parere dell’ASL, già motivato nel senso che le apparecchiature installate ed esercite soddisfacevano il fabbisogno prestazionale regionale. È confermato il rigetto dell’accesso: le richieste sono state ritenute esplorative e non adeguatamente collegate all’interesse fatto valere; l’appellante ha inoltre sostenuto una finalità difensiva non circoscritta al giudizio amministrativo. Le ulteriori censure, comprese quelle riproposte in base all’effetto devolutivo, sono disattese perché generiche o comunque inidonee a determinare un esito diverso. Spese del grado a carico dell’appellante: € 1.500,00 oltre accessori in favore di ciascuna tra Regione Campania e ASL di Salerno, e € 1.000,00 oltre accessori in favore della controinteressata.

Norme richiamate

• art. 5, commi 2 e 4, d.P.R. 542/1994

  La valutazione del fabbisogno si pone quale “presupposto indefettibile del procedimento” (Cons. St., sez. V, 8 ottobre 2008, n. 4940; ma v. anche, più di recente, Cons. St., sez. III, 21 gennaio 2015, n. 208), con la conseguenza che, in mancanza di siffatta valutazione, non è consentito procedere ad alcun esame delle istanze eventualmente presentate, sulle quali non può essersi formato alcun silenzio-assenso.

  La verifica della compatibilità dell’installazione con la programmazione sanitaria regionale è presupposto necessario del procedimento autorizzatorio; se manca la valutazione del fabbisogno, non può formarsi il silenzio-assenso.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Dovendosi rilevare che, secondo un consolidato orientamento giurisprudenziale, l’obbligo di valutare le osservazioni formulate dal destinatario del preavviso di rigetto non implica una confutazione analitica di ciascuna deduzione difensiva, essendo sufficiente che dal provvedimento finale emerga l’effettiva considerazione delle osservazioni e la permanenza delle ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza.

  L’amministrazione deve considerare le osservazioni presentate dopo il preavviso di rigetto, ma non è tenuta a confutare analiticamente ogni argomento, purché dal provvedimento finale risultino la loro effettiva valutazione e la persistente sussistenza delle ragioni ostative.

Massime di principio

• Il giudicato che annulla un diniego soprassessorio fondato sul blocco delle autorizzazioni per assenza di programmazione sanitaria impone all’amministrazione una valutazione puntuale del fabbisogno riferita alla singola istanza, ma non attribuisce al richiedente un diritto al rilascio dell’autorizzazione.
• Per il silenzio-assenso previsto dall’art. 5 del d.P.R. 542/1994, la verifica della compatibilità dell’installazione con la programmazione sanitaria regionale costituisce un presupposto indefettibile; in sua assenza il silenzio-assenso non si forma. Una programmazione sopravvenuta non rende retroattivamente applicabile il silenzio significativo a un procedimento già avviato.
• L’obbligo di esaminare le osservazioni presentate in risposta al preavviso di rigetto non comporta la confutazione analitica di ogni deduzione: è sufficiente che il provvedimento finale ne mostri l’effettiva considerazione e indichi la permanenza delle ragioni ostative.
• La finalità difensiva dell’accesso non rende di per sé ostensibili i documenti richiesti: la domanda deve mantenere un collegamento concreto con l’interesse fatto valere e non può risolversi in una richiesta esplorativa.

Come è indicizzato