Sentenza n. 1036/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato l’ordinanza comunale di demolizione n. 12 dell’11 novembre 2022, fondata sull’accertamento del 28 giugno 2022 e sull’art. 31 del d.P.R. 380/2001, nonché gli atti connessi e gli avvertimenti relativi all’acquisizione gratuita e alla sanzione pecuniaria in caso di inottemperanza. Ha dedotto, tra l’altro, l’erronea ricostruzione dello stato dei luoghi e della consistenza originaria dell’immobile; l’assenza di incremento di volume o superficie; la qualificabilità degli interventi come ristrutturazione o diversa utilizzazione di manufatti preesistenti; l’inapplicabilità dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001; l’illegittimità degli effetti acquisitivi e sanzionatori preannunciati; la violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio; il difetto di istruttoria e di motivazione e l’indeterminatezza dell’ordine demolitorio, che avrebbe accomunato opere diverse nonostante la pregressa SCIA del 2017, il permesso di costruire del 2022, la CILAS del 2022 e le variazioni catastali. Le opere insistevano in area sottoposta a vincolo paesaggistico ex art. 142, comma 1, lett. c), del d.lgs. 42/2004, in zona E3 del PRG e in aree interessate dal piano stralcio per l’assetto idrogeologico. Nelle more era stata presentata un’istanza di permesso di costruire in sanatoria, ancora in istruttoria; il ricorrente ha quindi dichiarato la sopravvenuta carenza di interesse limitatamente alle opere oggetto di tale istanza.

La decisione

Il TAR ha dichiarato parzialmente improcedibile il ricorso per sopravvenuta carenza di interesse con riguardo alle opere comprese nell’istanza di sanatoria ancora pendente, ritenendo che l’istanza consentisse di contestare l’eventuale diniego. Ha respinto la censura relativa all’omessa comunicazione di avvio, poiché l’ordine di demolizione è un atto vincolato e, una volta accertato l’abuso, il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990. Ha respinto anche le censure dirette a escludere in radice l’applicazione dell’art. 31 del d.P.R. 380/2001: la chiusura di portici, tettoie o spazi accessori e la loro trasformazione in superfici chiuse e utilizzabili a fini abitativi o pertinenziali costituiscono interventi urbanisticamente rilevanti, potenzialmente soggetti a permesso di costruire e alla sanzione ripristinatoria. Ha ritenuto non improprio il richiamo al vincolo paesaggistico, precisando che la compatibilità paesaggistica deve essere verificata nella sede amministrativa propria e che la sanatoria paesaggistica è ammessa solo nei casi tassativi previsti dall’art. 167, commi 4 e 5, del d.lgs. 42/2004. Ha invece accolto il ricorso nella parte residua, ravvisando difetto di istruttoria e indeterminatezza oggettiva dell’ordinanza: il Comune non aveva distinto adeguatamente le opere eventualmente già rappresentate o considerate nei titoli successivi, le opere interne o di finitura non autonomamente sanzionabili ex art. 31 e le opere consistenti nella chiusura e trasformazione funzionale degli spazi aperti o agricoli. L’ordinanza è stata quindi annullata nei limiti indicati, con obbligo per il Comune, in sede di riesame, di specificare per ciascuna opera o categoria omogenea il titolo necessario, la qualificazione dell’abuso — assenza di titolo, totale o parziale difformità oppure intervento non autonomamente sanzionabile — e la misura applicabile, considerando anche gli artt. 33 e 34 del d.P.R. 380/2001. Sono state respinte le domande volte a escludere in assoluto l’applicabilità dell’acquisizione gratuita e della sanzione pecuniaria, poiché gli avvertimenti contenuti nell’ordinanza costituiscono conseguenze legali dell’eventuale inottemperanza e non producono da soli né l’acquisizione né l’irrogazione della sanzione. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  Disciplina l’ordine di demolizione delle opere realizzate in assenza di permesso di costruire, in totale difformità o con variazioni essenziali, nonché le conseguenze dell’inottemperanza; il giudice ha escluso che l’applicabilità possa essere negata in astratto, ma ha imposto al Comune di qualificare puntualmente ciascuna opera.

• art. 33 d.P.R. 380/2001

  Deve essere considerato dal Comune, in sede di riesame, qualora la specifica qualificazione dell’intervento riconduca l’abuso alla ristrutturazione edilizia eseguita in assenza o totale difformità dal permesso.

• art. 34 d.P.R. 380/2001

  Deve essere considerato in sede di riesame qualora l’abuso sia qualificabile come parziale difformità dal permesso di costruire.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  Rileva per il permesso di costruire in sanatoria richiamato nella vicenda, senza attribuire automaticamente efficacia sanante ai titoli successivi in assenza di espresso accertamento di conformità.

• art. 34-bis d.P.R. 380/2001

  È richiamato quale base normativa di uno dei titoli edilizi successivi, ma la sua presenza non esclude la necessità di distinguere le opere originarie abusive da quelle effettivamente considerate o assentite.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La violazione delle garanzie partecipative non determina l’annullamento dell’atto vincolato quando risulti che il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 142, comma 1, lett. c), d.lgs. 42/2004

  Sottopone a tutela paesaggistica la fascia di rispetto fluviale; la realizzazione di opere prive di autorizzazione paesaggistica assume autonoma rilevanza.

• art. 167, commi 4 e 5, d.lgs. 42/2004

  La compatibilità paesaggistica postuma è ammessa solo nei casi tassativi previsti dalla norma e, in linea generale, non opera per interventi che abbiano creato superfici utili o volumi.

Massime di principio

• L’istanza di sanatoria edilizia presentata con riferimento alle opere oggetto di un ordine di demolizione fa venir meno l’interesse attuale alla decisione sull’impugnazione limitatamente a tali opere, consentendo all’interessato di contestare l’eventuale diniego della sanatoria.
• L’omessa comunicazione di avvio del procedimento non comporta, di regola, l’annullamento dell’ordine di demolizione quando l’abuso sia stato accertato e l’esercizio del potere repressivo sia vincolato, poiché il contenuto dell’atto non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, della l. 241/1990.
• La chiusura di portici, tettoie o altri spazi aperti o accessori, con trasformazione in superfici chiuse stabilmente utilizzabili a fini abitativi o pertinenziali, costituisce intervento urbanisticamente rilevante anche se realizzato entro la sagoma o il sedime preesistenti e può richiedere il permesso di costruire ed essere assoggettata alla demolizione.
• Un ordine di demolizione deve individuare e qualificare in modo distinto le singole opere o categorie omogenee, indicando per ciascuna il titolo edilizio necessario, la natura dell’abuso e la sanzione applicabile; è illegittimo per difetto di istruttoria e indeterminatezza l’ordine che accomuni indistintamente opere eventualmente assentite o considerate da titoli successivi, opere interne o di finitura e opere abusive autonomamente sanzionabili.
• Gli avvertimenti relativi all’acquisizione gratuita dell’area e alla sanzione pecuniaria per inottemperanza all’ordine di demolizione sono conseguenze legali eventuali dell’inadempimento e non producono, per il solo fatto di essere contenuti nell’ordinanza, né l’effetto acquisitivo né l’irrogazione della sanzione.

Come è indicizzato