Sentenza n. 1074/2026 - Salerno, Sezione 3

Esito

La controversia

Il condominio ricorrente ha dedotto l’illegittimità del silenzio formatosi sull’istanza-diffida del 4 agosto 2025, con la quale aveva segnalato presunte violazioni delle distanze, uno spostamento dello stabilimento balneare rispetto al titolo edilizio, un ampliamento illegittimo dell’area occupata e l’asserita scadenza della concessione demaniale marittima, chiedendo l’esercizio dei poteri di vigilanza e l’eventuale dichiarazione di decadenza dalla concessione. Sono state dedotte la violazione dell’art. 2 l. 241/1990, dell’art. 27 d.P.R. 380/2001, degli artt. 47, 48, 54 e 55 cod. nav., dell’art. 49 TFUE e dell’art. 12 della direttiva 2006/123/CE, nonché l’eccesso di potere per violazione del giusto procedimento. Il Ministero ha eccepito che le amministrazioni avevano tempestivamente svolto un sopralluogo congiunto e redatto una relazione tecnica dalla quale risultava l’assenza di irregolarità edilizie e urbanistiche; ha inoltre richiamato la proroga legislativa delle concessioni demaniali sino al 30 settembre 2027. La società concessionaria ha sostenuto l’improcedibilità del ricorso, ritenendo che le attività ispettive avessero dato seguito alla diffida, e comunque l’infondatezza delle censure.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso contro il silenzio. Il sopralluogo e la relazione tecnica dell’ufficio comunale non costituiscono un provvedimento conclusivo, ma meri atti endoprocedimentali con funzione istruttoria e descrittiva; la relazione, inoltre, non era indirizzata al condominio e non risultava adottata dall’organo competente a concludere il procedimento. L’attivazione tempestiva dell’istruttoria non esonera l’amministrazione dall’obbligo di adottare un provvedimento espresso, anche in forma semplificata e motivato per relationem mediante richiamo agli esiti del sopralluogo. Il giudice non ha esaminato nel merito la regolarità dello stabilimento né la legittimità della proroga della concessione, perché ciò avrebbe comportato una pronuncia su poteri amministrativi non ancora esercitati, in violazione dell’art. 34, comma 2, c.p.a. È stato dichiarato l’obbligo del Comune di Pollica e del Ministero resistente, ciascuno per quanto di competenza, di concludere con provvedimento espresso e motivato il procedimento avviato dall’istanza del 4 agosto 2025 entro 60 giorni dalla notificazione della sentenza. Le spese sono state compensate per la novità della questione.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Ove il procedimento consegua obbligatoriamente ad un'istanza, ovvero debba essere iniziato d'ufficio, le pubbliche amministrazioni hanno il dovere di concluderlo mediante l'adozione di un provvedimento espresso. Se ravvisano la manifesta irricevibilità, inammissibilità, improcedibilità o infondatezza della domanda, le pubbliche amministrazioni concludono il procedimento con un provvedimento espresso redatto in forma semplificata, la cui motivazione può consistere in un sintetico riferimento al punto di fatto o di diritto ritenuto risolutivo

  Anche quando l’amministrazione svolge attività istruttoria e ritenga infondata la segnalazione, deve concludere il procedimento con un provvedimento espresso, eventualmente semplificato e motivato per relationem; sopralluoghi e relazioni interne non sono sufficienti.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati.

  Nel giudizio avverso il silenzio il giudice non può sostituirsi all’amministrazione né valutare nel merito poteri che non siano stati ancora esercitati mediante un provvedimento conclusivo.

• art. 27 d.P.R. 380/2001

  Richiamato dal ricorrente in relazione ai poteri amministrativi di vigilanza edilizia, senza autonoma applicazione nella decisione.

• artt. 47, 48, 54 e 55 cod. nav.

  Richiamati dal ricorrente in relazione ai poteri di vigilanza e decadenza sulle concessioni demaniali marittime, senza autonoma applicazione nella decisione.

• art. 49 TFUE

  Richiamato dal ricorrente per contestare la proroga della concessione demaniale, ma non esaminato nel merito dal giudice per l’assenza di un provvedimento amministrativo conclusivo.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  Richiamato dal ricorrente in relazione alla proroga delle concessioni demaniali, ma non esaminato nel merito.

Massime di principio

• L’esecuzione di sopralluoghi, accertamenti tecnici o altre attività istruttorie non equivale alla conclusione del procedimento: quando il procedimento consegue a un’istanza, l’amministrazione deve adottare un provvedimento espresso e motivato, anche in forma semplificata o per relationem.
• Una relazione tecnica interna, priva di carattere decisorio e destinata a fungere da supporto istruttorio, è un atto endoprocedimentale e non sostituisce il provvedimento conclusivo dell’autorità competente.
• Nel giudizio avverso il silenzio, l’amministrazione può adempiere all’obbligo di provvedere anche mediante un provvedimento motivato per relationem che richiami gli esiti dell’istruttoria, purché esprima una determinazione conclusiva e sia adottato dall’organo competente.
• Il giudice amministrativo, in assenza dell’esercizio del potere mediante un provvedimento conclusivo, non può pronunciarsi sulla fondatezza sostanziale della pretesa né sostituire la propria valutazione a quella ancora spettante all’amministrazione, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a.

Come è indicizzato