Sentenza n. 2745/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’appellante ha contestato la sentenza di primo grado che aveva respinto il ricorso contro la determinazione dirigenziale del Municipio Roma XI, con cui era stato disposto il trasferimento del mercato Portuense II Rappini nella nuova sede di via di Vigna Pia, e contro l’ordinanza della ASL Roma 3 di sospensione dell’attività per carenza dei requisiti igienico-sanitari. Ha dedotto error in iudicando, illogicità della motivazione e violazione di legge, sostenendo: a) di essere proprietaria del punto vendita in forza dell’atto di cessione del 1994 e di trovarsi in una posizione diversa da quella degli altri operatori del mercato; b) che l’amministrazione avrebbe travisato i presupposti e omesso una specifica istruttoria sulla sua posizione, oltre a non averla adeguatamente coinvolta nel procedimento; c) che il trasferimento avrebbe riguardato un’attività collocata da sempre in via Portuense e non il mercato originariamente sito in via Rappini; d) che la propria postazione sarebbe stata conforme sotto il profilo igienico-sanitario, come emergerebbe da una relazione ASL del 29 gennaio 2019; e) che la sospensione dell’attività avrebbe costituito esercizio di un potere atipico non previsto dal regolamento europeo richiamato; f) che i dinieghi alle richieste di conversione dell’attività dal settore alimentare a quello non alimentare avrebbero confermato la condotta illegittima e vessatoria dell’amministrazione; g) il risarcimento dei danni patrimoniali e non patrimoniali asseritamente subiti.

La decisione

L’appello è stato rigettato e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha interpretato il contratto del 16 dicembre 1994 nel senso che l’appellante non aveva acquistato la proprietà del manufatto e dell’area, ma aveva acquisito il punto vendita, comprensivo di struttura, attrezzature e stigliature, subentrando nel rapporto di occupazione del suolo pubblico comunale, qualificabile sostanzialmente come concessione d’uso. L’area era quindi rimasta di proprietà comunale e l’amministrazione conservava il potere di modificare il luogo di esercizio dell’attività. Il trasferimento è stato ritenuto sorretto da adeguati presupposti, poiché l’ASL aveva riscontrato carenze strutturali e igienico-sanitarie riguardanti complessivamente i banchi alimentari del mercato, tra cui l’assenza di rete idrica, scarichi fognari e servizi igienici. Non è stata fornita prova che la postazione dell’appellante fosse esente dalle medesime carenze; la relazione ASL del 29 gennaio 2019 non attestava, secondo il giudice, la regolarità sanitaria dedotta. È stata esclusa anche la violazione delle garanzie partecipative: l’amministrazione aveva convocato gli operatori, comunicato l’assegnazione delle nuove aree, consentito il contraddittorio e interloquito specificamente con l’appellante sulle richieste di conversione dell’attività. La censura relativa alla conversione è stata ritenuta irrilevante, poiché la possibilità astratta di modifica era stata riconosciuta, mentre il diniego era fondato sull’art. 29 del regolamento comunale, che impediva modifiche durante la procedura di trasferimento. Quanto alla sospensione sanitaria, il giudice ha ritenuto che l’art. 54, par. 2, lett. h), del regolamento europeo attribuisse all’amministrazione un potere ampio di adottare ogni misura opportuna per prevenire rischi igienico-sanitari, non limitato alla sola sospensione o chiusura conseguente a doppia diffida. La domanda risarcitoria è stata respinta per mancanza dell’illegittimità degli atti e, quindi, del presupposto necessario della responsabilità ex art. 2043 c.c. L’appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 3.000,00.

Norme richiamate

• art. 54, par. 2, lett. h), Regolamento (CE) n. 852/2004

  qualsiasi altra misura ritenuta opportuna a prevenire i rischi igienico-sanitari

  La disposizione attribuisce all’amministrazione un potere ampio di adottare misure ulteriori rispetto alla sospensione o chiusura dell’attività, purché funzionali alla prevenzione dei rischi igienico-sanitari; il potere non è stato ritenuto atipico o privo di base normativa.

• art. 29 del Regolamento comunale

  È stato interpretato nel senso di impedire la modifica dell’autorizzazione durante la procedura di trasferimento delle autorizzazioni, senza escludere la possibilità di conversione una volta concluso il procedimento.

• art. 2043 c.c.

  La responsabilità risarcitoria presuppone, tra l’altro, l’illegittimità dei provvedimenti produttivi del danno; esclusa tale illegittimità, la domanda risarcitoria è stata respinta.

• Allegato II del Regolamento (CE) n. 852/2004

  Le carenze relative a rete idrica, scarichi fognari e servizi igienici sono state considerate non conformità dei requisiti strutturali e igienici applicabili ai banchi alimentari del mercato.

Massime di principio

• La cessione di un punto vendita comprensivo di struttura, attrezzature e stigliature, quando l’area resta di proprietà comunale e il cessionario subentra nel rapporto di occupazione del suolo pubblico, non trasferisce la proprietà dell’area né attribuisce un diritto alla conservazione del luogo di esercizio; l’amministrazione può quindi modificare la sede dell’attività nell’esercizio del proprio potere concessorio e organizzativo.
• Il trasferimento unitario di operatori commerciali da un’area mercatale a una nuova sede è legittimo quando è sorretto da carenze strutturali e igienico-sanitarie riferibili alla complessiva organizzazione del mercato e l’interessato non dimostri che la propria postazione ne sia esente.
• Le garanzie partecipative possono ritenersi rispettate quando l’amministrazione abbia informato gli operatori del trasferimento, convocato gli interessati, comunicato l’assegnazione delle nuove aree e instaurato uno specifico dialogo procedimentale con il singolo operatore, anche mediante l’esame delle sue richieste alternative.
• Il potere dell’autorità sanitaria di adottare misure per prevenire rischi igienico-sanitari non è necessariamente limitato alla sospensione o chiusura espressamente indicate dalla disposizione, potendo comprendere ogni ulteriore misura appropriata e funzionale alla tutela della salute prevista dalla normativa europea.
• La domanda risarcitoria proposta contro provvedimenti amministrativi non può essere accolta in assenza dell’illegittimità degli atti, quale presupposto della responsabilità della pubblica amministrazione ai sensi dell’art. 2043 c.c.

Come è indicizzato