Sentenza n. 663/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente, appartenente alla Polizia di Stato in servizio presso la Questura dell’Aquila, ha impugnato l’invito a documentare l’assolvimento dell’obbligo vaccinale e la conseguente sospensione dal lavoro senza retribuzione, nonché la circolare applicativa e l’atto che ha dichiarato cessata la sospensione a seguito della sua sopravvenuta positività al COVID-19. Ha chiesto anche la reintegra senza condizioni con effetti retroattivi e il pagamento di retribuzioni, emolumenti e benefici connessi al servizio. Ha dedotto: l’illegittimità costituzionale dell’obbligo vaccinale e il contrasto con il diritto UE e la CEDU; la violazione del diritto al consenso informato, della legge n. 219/2017, del Codice di Norimberga e di atti europei; la natura sostanzialmente penale della sospensione e la violazione del principio di legalità; la violazione della disciplina del personale della Polizia di Stato, l’incompetenza dell’organo adottante e la mancata previsione dell’assegno alimentare; l’illegittimità dello stato di emergenza e delle proroghe, con invalidità derivata degli atti; infine, l’illegittimità della cessazione solo ex nunc, anziché della revoca ex tunc. L’Amministrazione ha eccepito la cessazione della materia del contendere o la sopravvenuta carenza d’interesse per la riammissione in servizio disposta dalla normativa successiva.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di cessazione della materia del contendere e di sopravvenuta carenza d’interesse: permaneva un interesse concreto a ottenere la rimozione degli effetti economici e di carriera prodotti durante la sospensione. Ha respinto le questioni di costituzionalità, rilevando che la Corte costituzionale, con le sentenze nn. 14, 15 e 16 del 2023 e n. 188 del 2024, aveva già ritenuto non fondate le censure alla disciplina dell’obbligo vaccinale e alla mancata corresponsione della retribuzione e dell’assegno alimentare. Ha respinto anche le censure UE e convenzionali: la materia non ricade nell’ambito di applicazione della Carta UE ai sensi dell’art. 51, il regolamento UE 2021/953 riguarda la libera circolazione e non impedisce obblighi nazionali per categorie professionali, e non sussistevano i presupposti per un rinvio pregiudiziale. La sospensione non è una sanzione disciplinare, ma una misura temporanea conseguente alla mancanza di un requisito essenziale per lavorare; pertanto non si applicavano il procedimento disciplinare previsto dal d.P.R. 737/1981 né le regole generali del d.P.R. 335/1982. Il potere spettava ai dirigenti delle strutture ai sensi dell’art. 4-ter, comma 3, del d.l. 44/2021, e il Vicario del Questore era organo apicale competente. È stata respinta anche la censura sullo stato di emergenza, poiché l’obbligo era stato introdotto con fonte primaria e non mediante ordinanza di protezione civile; in parte la censura è stata dichiarata inammissibile per carenza d’interesse. Il rifiuto di sottoscrivere il consenso informato non esonerava dall’obbligo: in caso di trattamento obbligatorio, il modulo ha funzione informativa e non costituisce la scelta di sottoporsi al trattamento. Il TAR ha inoltre ritenuto legittima la cessazione della sospensione dalla data della sopravvenuta positività, quale effetto ricognitivo del venir meno del presupposto, e ha escluso che dovesse operare retroattivamente: per il periodo in cui il requisito mancava la sospensione era giustificata. Di conseguenza, non spettavano retribuzioni ed emolumenti per il periodo di sospensione; le eventuali spettanze successive alla riammissione esulavano dal giudizio, non risultando ostacolate dagli atti impugnati. Respinte anche le domande di reintegra retroattiva e di pagamento. Ricorso respinto integralmente; spese compensate per la peculiarità e novità delle questioni e per l’evoluzione normativa e giurisprudenziale.

Norme richiamate

• art. 4-ter, comma 3, d.l. 44/2021

  Il provvedimento di sospensione dal servizio adottato ai sensi dell'art. 4-ter del D.L. 44/2021 non costituisce una sanzione disciplinare, bensì una misura di protezione collettiva finalizzata a garantire la sicurezza dei luoghi di lavoro e la continuità del servizio pubblico essenziale, che trova il proprio fondamento nell'elevazione della vaccinazione a requisito essenziale per lo svolgimento dell'attività lavorativa.

  La sospensione è una misura di protezione conseguente alla mancanza temporanea del requisito vaccinale per lo svolgimento del lavoro, non una sanzione disciplinare.

• art. 4-ter, comma 3, d.l. 44/2021

  Quanto alla competenza, l'art. 4-ter, comma 3, del D.L. 44/2021 attribuisce espressamente ai «dirigenti delle strutture» il potere-dovere di accertare l'inosservanza dell'obbligo vaccinale e di adottare il conseguente provvedimento di sospensione.

  La competenza ad accertare l’inadempimento vaccinale e disporre la sospensione è attribuita dalla legge ai dirigenti delle strutture.

• art. 4-ter, comma 3, d.l. 44/2021

  Per il periodo di sospensione (dal -OMISSIS- 2022 al -OMISSIS-), il ricorrente non ha diritto alla retribuzione né ad alcun altro compenso o emolumento, in applicazione del disposto dell'art. 4-ter, comma 3, del D.L. 44/2021, la cui legittimità costituzionale è stata confermata dalla Corte Costituzionale.

  Durante la sospensione per inadempimento dell’obbligo vaccinale non spettano retribuzione né altri compensi o emolumenti.

• art. 4-ter, comma 4, d.l. 44/2021

  Il decreto del -OMISSIS- ha natura meramente dichiarativa e ricognitiva di un effetto già prodotto dalla legge: l'art. 4-ter, comma 4, del D.L. 44/2021 prevedeva infatti che la sospensione mantenesse efficacia «fino alla comunicazione da parte del dipendente dell'avvio o del completamento del ciclo vaccinale primario o della somministrazione della dose di richiamo e comunque non oltre il termine di sei mesi a decorrere dal 15 dicembre 2021».

  La sospensione dura fino alla comunicazione dell’avvio o del completamento del ciclo vaccinale o della dose di richiamo, e comunque non oltre il limite temporale stabilito dalla disposizione; l’atto che prende atto del venir meno del presupposto ha natura ricognitiva.

• art. 51 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Quanto alla pretesa violazione della Carta dei Diritti Fondamentali dell'Unione Europea, deve rilevarsi che la materia delle vaccinazioni obbligatorie non rientra «esclusivamente nell'attuazione del diritto dell'Unione» ai sensi dell'art. 51 della Carta stessa, ma è riservata alla discrezionalità dei singoli Stati membri, sia pure nel coordinamento con il diritto e le istituzioni dell'Unione per quanto attiene alla profilassi internazionale ex art. 117, comma 2, lett. q), Cost.

  La Carta UE non si applica alle misure nazionali sull’obbligo vaccinale in quanto tali, se la materia non ricade nell’attuazione del diritto dell’Unione.

• Regolamento (UE) 2021/953

  Come già chiarito dal Consiglio di Stato (Sez. III, sent. n. 7045/2021), tale disposizione concerne esclusivamente la libera circolazione delle persone nel territorio dell'Unione e non può essere interpretata nel senso di precludere ai legislatori nazionali l'introduzione di obblighi vaccinali per determinate categorie professionali.

  Il regolamento sul certificato COVID digitale e sulla libera circolazione non impedisce agli Stati membri di introdurre obblighi vaccinali per categorie professionali.

• art. 8 CEDU

  Quanto alla compatibilità con la CEDU, la Corte Europea dei Diritti dell'Uomo, nella nota sentenza Vavřička e altri c. Repubblica Ceca (Grande Camera, 8 aprile 2021), ha affermato che l'obbligo vaccinale può costituire una legittima interferenza nel diritto al rispetto della vita privata ex art. 8 CEDU quando vi sia una base legale, uno scopo legittimo e la misura sia necessaria in una società democratica, in applicazione del principio di solidarietà verso i soggetti più vulnerabili.

  L’obbligo vaccinale può essere compatibile con il diritto al rispetto della vita privata quando è previsto dalla legge, persegue uno scopo legittimo ed è necessario in una società democratica.

• art. 4-ter, comma 3, d.l. 44/2021

  Osserva il Collegio che l'obbligo vaccinale previsto dall'art. 4-ter del D.L. 44/2021 costituisce un obbligo giuridico direttamente imposto dalla legge, la cui osservanza non è condizionata alla prestazione del consenso informato, che nel caso di trattamento obbligatorio assolve a una funzione prevalentemente informativa e di garanzia, non già costitutiva del rapporto terapeutico.

  In presenza di un trattamento obbligatorio per legge, il consenso informato ha funzione informativa e di garanzia, ma la sua sottoscrizione non è condizione costitutiva dell’obbligo.

• art. 117, comma 2, lett. q), Cost.

  L'obbligo vaccinale per il personale delle Forze di Polizia non è stato introdotto mediante ordinanza di protezione civile, bensì direttamente con fonte primaria (decreto-legge), la cui legittimità costituzionale — come già ampiamente argomentato — è stata scrutinata e confermata dalla Corte Costituzionale. L'art. 4-ter del D.L. 44/2021 trova il proprio fondamento nella competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di profilassi internazionale ex art. 117, comma 2, lett. q), Cost.

  La disciplina statale dell’obbligo vaccinale è ricondotta alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in materia di profilassi internazionale.

• art. 2087 c.c.

  Con la sentenza n. 15 del 2023, la Corte ha precisato che la sospensione del lavoratore inadempiente all'obbligo vaccinale rappresenta «l'adempimento di un obbligo nominato di sicurezza, inserito nel sinallagma contrattuale» e che la misura è coerente con l'obbligo di sicurezza imposto al datore di lavoro dall'art. 2087 c.c. e dall'art. 18 del D.Lgs. 81/2008.

  Il giudice richiama il dovere di sicurezza datoriale quale fondamento coerente con la sospensione del lavoratore che non assolve all’obbligo vaccinale.

• art. 18 d.lgs. 81/2008

  Con la sentenza n. 15 del 2023, la Corte ha precisato che la sospensione del lavoratore inadempiente all'obbligo vaccinale rappresenta «l'adempimento di un obbligo nominato di sicurezza, inserito nel sinallagma contrattuale» e che la misura è coerente con l'obbligo di sicurezza imposto al datore di lavoro dall'art. 2087 c.c. e dall'art. 18 del D.Lgs. 81/2008.

  Il dovere di sicurezza del datore di lavoro, richiamato anche dall’art. 18, è coerente con la sospensione temporanea del dipendente privo del requisito vaccinale.

Massime di principio

• La sospensione dal servizio prevista per l’inadempimento dell’obbligo vaccinale non è una sanzione disciplinare, ma una misura temporanea di protezione connessa alla mancanza di un requisito essenziale per svolgere l’attività lavorativa; non si applicano, pertanto, le norme sul procedimento disciplinare.
• Il potere di accertare l’inosservanza dell’obbligo vaccinale e disporre la conseguente sospensione spetta ai dirigenti delle strutture secondo la previsione legislativa; la competenza non dipende dalle regole generali sui procedimenti disciplinari.
• In caso di trattamento imposto dalla legge, il consenso informato ha funzione informativa e di garanzia, non costitutiva dell’obbligo; il rifiuto di sottoscriverlo non esonera dall’adempimento dell’obbligo vaccinale.
• La sospensione per mancato assolvimento dell’obbligo vaccinale comporta, per il periodo in cui opera, la temporanea impossibilità di svolgere la prestazione e, in applicazione della corrispettività, l’assenza del diritto alla retribuzione e agli altri emolumenti.
• La cessazione della sospensione conseguente al venir meno del suo presupposto opera dalla data in cui tale presupposto viene meno; l’atto amministrativo che ne prende atto è ricognitivo e non deve attribuire alla cessazione effetti retroattivi.

Come è indicizzato