Sentenza n. 2201/2026 - Roma, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha contestato il ritiro del tesserino disposto dal gestore aeroportuale e la successiva revoca adottata dall’ENAC, conseguenti alla pendenza di un procedimento penale per peculato mediante profitto dell’errore altrui, relativo a fatti asseritamente commessi nello svolgimento dell’attività lavorativa in aeroporto. Ha inoltre impugnato il punto 2 dell’Allegato 1, Capitolo 11, Parte A, del Programma nazionale per la sicurezza dell’aviazione civile, lamentando che la previsione di un esito temporaneamente negativo del background check non stabilisse un termine finale e producesse effetti sostanzialmente sine die, con perdita del lavoro e violazione del diritto al lavoro, della presunzione di innocenza, dei principi di ragionevolezza e proporzionalità e della normativa europea. Ha dedotto l’incompetenza della S.A.C., sostenendo che il ritiro del tesserino spettasse esclusivamente all’ENAC; la violazione del Regolamento (UE) 2015/1998; il difetto di istruttoria e di motivazione, per mancata autonoma valutazione della vicenda e dell’affidabilità personale; nonché la violazione delle garanzie partecipative per omessa comunicazione di avvio del procedimento. Con i motivi aggiunti ha contestato anche la revoca ENAC, sostenendo che il peculato non rientrasse tra i reati gravi tassativamente elencati dalla direttiva (UE) 2016/681 e che l’ENAC non avesse valutato in concreto la condotta, l’affidabilità del ricorrente e l’incidenza sulla sicurezza aeroportuale.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso introduttivo e i motivi aggiunti. Ha ritenuto legittima la previsione del PNS secondo cui il background check è temporaneamente negativo in presenza di procedimenti penali, anche senza condanna, per delitti commessi o riconducibili ad attività svolte in ambito aeroportuale. Tale disciplina è stata considerata conforme al Regolamento di esecuzione (UE) 2015/1998 e qualificata come misura nazionale più severa, ammessa dall’art. 6, par. 1, del Regolamento (CE) n. 300/2008, purché pertinente, obiettiva, non discriminatoria e proporzionata. Il giudice ha ritenuto che il riferimento ai reati elencati nell’allegato II della direttiva (UE) 2016/681 costituisca un livello minimo e non impedisca agli Stati membri di considerare ulteriori reati. La temporaneità collegata alla durata del procedimento penale è stata ritenuta ragionevole, poiché funzionale all’accertamento dell’affidabilità del soggetto operante in area sterile; nel caso concreto la misura è stata giudicata necessaria e proporzionata anche in ragione della contestata reiterazione di una condotta della stessa indole. Il pregiudizio lavorativo è stato ritenuto conseguenza connaturata all’esito negativo del controllo dei precedenti personali e recessivo rispetto alle esigenze di sicurezza aeroportuale. Quanto all’atto della S.A.C., il TAR ha escluso l’incompetenza, qualificando la comunicazione di ritiro come atto vincolato e prodromico alla successiva revoca, adottato dal gestore nell’ambito delle facoltà delegate relative alla gestione dei TIA; la competenza alla revoca è stata invece riconosciuta all’ENAC. Sono stati esclusi anche il difetto di motivazione e il difetto di istruttoria, poiché il ritiro richiamava il parere temporaneamente negativo dell’autorità di polizia e la revoca ENAC esponeva sia i fatti sia le ragioni giuridiche della decisione. La mancata comunicazione di avvio del procedimento relativo al ritiro non ha determinato l’annullamento, trattandosi di atto vincolato il cui contenuto non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Quanto alla revoca, le garanzie partecipative sono state ritenute rispettate poiché l’ENAC, con la nota del 30 gennaio 2025, aveva informato l’interessato della possibilità di intervenire, presentare memorie e documenti e del termine di conclusione del procedimento. Il ricorrente è stato condannato al pagamento delle spese in favore di ENAC e S.A.C., liquidate in euro 1.000,00 per ciascuna parte, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 316 c.p.

  La pendenza del procedimento penale per il reato contestato costituisce il presupposto fattuale della valutazione temporaneamente negativa del background check, poiché i fatti sarebbero stati commessi nello svolgimento dell’attività lavorativa in ambito aeroportuale.

• art. 705 codice della navigazione

  Il gestore aeroportuale è il soggetto cui è affidato, sotto il controllo e la vigilanza dell'ENAC, insieme ad altre attività o in via esclusiva, il compito di amministrare e di gestire [...] le infrastrutture aeroportuali e di coordinare e controllare le attività dei vari operatori privati presenti nell'aeroporto.

  La disposizione è stata esaminata in relazione alla competenza del gestore aeroportuale; il TAR ha ritenuto che la S.A.C. potesse adottare l’atto vincolato di ritiro del TIA nell’ambito delle facoltà delegate relative alla gestione del tesserino, mentre la revoca spettava all’ENAC.

• art. 708 codice della navigazione

  Le funzioni di polizia degli aeroporti sono esercitate dall'ENAC [...] unitamente all'applicazione delle sanzioni e alla ratifica delle misure interdittive temporanee di cui all'articolo 705, secondo comma, lettere e-bis) ed e-ter).

  La norma è stata richiamata dal ricorrente per sostenere la competenza esclusiva dell’ENAC, ma non ha condotto all’annullamento dell’atto di ritiro adottato dal gestore.

• art. 3 l. 241/1990

  Il provvedimento di revoca ENAC è stato ritenuto sufficientemente motivato perché indicava i presupposti fattuali, la vicenda da cui era sorto il procedimento penale e le ragioni giuridiche della revoca.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio del procedimento relativo al ritiro del TIA non ha comportato l’annullamento dell’atto, mentre per il procedimento di revoca l’interessato era stato informato della possibilità di partecipare e presentare memorie e documenti.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  La violazione delle garanzie partecipative non comporta l’annullamento dell’atto vincolato quando è palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso.

• punto 1.2.3.1. del Regolamento di esecuzione (UE) 2015/1998

  Impone il background check rafforzato dei precedenti personali per le persone che devono ottenere il tesserino di ingresso in aeroporto.

• punto 1.2.3.3. del Regolamento di esecuzione (UE) 2015/1998

  Il mancato superamento del controllo dei precedenti personali implica l’immediato ritiro del tesserino già rilasciato.

• punto 11.0.9. del Regolamento di esecuzione (UE) 2015/1998

  Il riferimento ai reati dell’allegato II della direttiva (UE) 2016/681 e ai reati di terrorismo non esclude che gli Stati membri considerino ulteriori tipologie di reato nella valutazione dell’affidabilità.

• art. 6, par. 1, Regolamento (CE) n. 300/2008

  Gli Stati membri possono applicare misure più severe rispetto alle norme fondamentali comuni di cui all’articolo 4. L’adozione di tali misure avviene sulla base di una valutazione dei rischi e nel rispetto del diritto comunitario. Tali misure devono essere pertinenti, obiettive, non discriminatorie e proporzionate al rischio preso in considerazione.

  Consente agli Stati membri di adottare misure di sicurezza più severe rispetto agli standard comuni, purché fondate sulla valutazione del rischio e rispettose dei requisiti di pertinenza, obiettività, non discriminazione e proporzionalità.

• Allegato II alla direttiva (UE) 2016/681

  L’elenco dei reati gravi costituisce il livello minimo che deve essere considerato nella valutazione dell’affidabilità, senza impedire l’inclusione di ulteriori reati nella disciplina nazionale.

Massime di principio

• Il punto 11.0.9 del Regolamento di esecuzione (UE) 2015/1998, imponendo di considerare almeno i reati indicati nell’allegato II della direttiva (UE) 2016/681 e i reati di terrorismo, non impedisce agli Stati membri di includere ulteriori tipologie di reato nella valutazione dell’affidabilità delle persone sottoposte a background check rafforzato.
• In materia di sicurezza aeroportuale, gli Stati membri possono adottare misure più severe rispetto alle norme fondamentali comuni dell’Unione, purché siano fondate su una valutazione del rischio, pertinenti, obiettive, non discriminatorie e proporzionate.
• La previsione nazionale che attribuisce esito temporaneamente negativo al background check per la pendenza di procedimenti penali relativi a delitti commessi o riconducibili ad attività svolte in ambito aeroportuale è legittima quando la temporaneità della misura è collegata alla durata del procedimento penale e risponde all’esigenza di verificare l’affidabilità di chi opera nelle aree sterili dell’aeroporto.
• Quando la normativa di settore impone il ritiro immediato del tesserino in caso di esito negativo del background check, l’atto con cui il gestore aeroportuale invita alla restituzione del tesserino ha natura vincolata e può essere adottato nell’ambito delle facoltà di gestione delegate, mentre la successiva revoca del tesserino spetta all’ENAC quale autorità di controllo e vigilanza.
• La mancata comunicazione di avvio del procedimento non determina l’annullamento di un atto vincolato se risulta palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso, ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990.

Come è indicizzato