Sentenza n. 1510/2026 - Venezia, Sezione 3

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato la revoca del nulla osta rilasciato per la sua assunzione da parte di una società operante nel settore dei servizi agricoli. Il nulla osta era stato rilasciato in via accelerata, prima dell’acquisizione delle informazioni sugli elementi ostativi, ai sensi dell’art. 42, comma 2, del d.l. n. 73/2022. Successivamente l’Ispettorato territoriale del lavoro aveva rilevato carenze documentali concernenti l’asseverazione, la richiesta al Centro per l’impiego, la sistemazione alloggiativa e la proposta contrattuale. A seguito di ulteriori verifiche, la Prefettura aveva avviato il procedimento di revoca, contestando anche l’assenza di una sede aziendale o di un effettivo luogo di impiego nella provincia competente, la mancata prova del domicilio dei lavoratori, l’incompletezza dell’accordo tra datore e lavoratore e l’insufficiente dimostrazione dell’idoneità alloggiativa. Il primo motivo deduceva la violazione degli artt. 7 e 97 Cost., per omessa comunicazione di avvio del procedimento nei confronti del lavoratore e lesione della partecipazione procedimentale. Il secondo motivo contestava la mancanza di un interesse pubblico concreto e attuale, nonché l’omessa considerazione dell’affidamento maturato per il rilascio del nulla osta, l’ingresso in Italia e lo svolgimento dell’attività lavorativa; il ricorrente qualificava la revoca come annullamento d’ufficio soggetto all’art. 21-nonies della l. n. 241/1990. Il terzo motivo denunciava difetto e contraddittorietà della motivazione, omessa valutazione delle memorie e dei documenti, erronea valutazione della sede territoriale dell’attività agricola, della documentazione contrattuale e dell’idoneità alloggiativa, nonché l’omesso trasferimento della pratica allo Sportello Unico territorialmente competente.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. Quanto alla partecipazione procedimentale, ha rilevato che la comunicazione del 14 luglio 2025 era indirizzata sia al datore di lavoro sia al lavoratore presso il domicilio eletto sul portale e indicava l’istanza, il nulla osta e le ragioni ostative. In ogni caso, il contraddittorio si era concretamente svolto attraverso le plurime memorie e integrazioni del datore di lavoro; il ricorrente non ha dimostrato quale apporto istruttorio ulteriore sarebbe stato impedito. Il giudice ha inoltre precisato che le osservazioni presentate prima dell’adozione del provvedimento devono essere valutate anche se tardive rispetto al termine dell’art. 10-bis della l. n. 241/1990, ma ha ritenuto che l’Amministrazione avesse esaminato puntualmente le produzioni, spiegando perché non superassero le carenze rilevate. Il secondo motivo è stato respinto perché la revoca non costituisce annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies, ma consegue al particolare regime dell’art. 42, comma 2, del d.l. n. 73/2022: il nulla osta può essere rilasciato anticipatamente, ma deve essere revocato se i successivi controlli fanno emergere elementi ostativi o la carenza originaria dei presupposti. Tale revoca opera quale effetto legale dell’accertamento, senza necessità di una nuova ponderazione tra interesse pubblico e affidamento. L’ingresso in Italia e il successivo svolgimento del lavoro non sanano le carenze originarie né rendono tutelabile l’affidamento. La precedente sentenza sul silenzio aveva imposto soltanto la conclusione del procedimento e non aveva riconosciuto il diritto alla conferma del nulla osta. Quanto al terzo motivo, il provvedimento è stato ritenuto adeguatamente motivato anche per relationem, mediante il richiamo al parere dell’ITL, conoscibile dal destinatario e contenente ragioni specifiche. La competenza territoriale può essere radicata nel luogo effettivo della prestazione, ma tale luogo deve essere concreto e documentato. L’apertura successiva di un’unità produttiva, i contratti di appalto e la natura itinerante dell’attività agricola non dimostravano adeguatamente né la sede o il luogo effettivo d’impiego né il domicilio dei lavoratori. I contratti e le comunicazioni UNILAV formati dopo l’ingresso non potevano sostituire l’accordo originario completo e verificabile richiesto dall’art. 22, comma 2, del d.lgs. n. 286/1998. Anche la mera disponibilità di alloggi per il personale non provava l’idoneità alloggiativa riferita al singolo lavoratore. Le ulteriori deduzioni sulla capacità economica, sul DURC e sul fatturato erano irrilevanti, poiché il provvedimento era fondato su autonome ragioni sufficienti. Non sussisteva, infine, alcun obbligo di trasferire la pratica ad altro Sportello Unico, anche perché la questione territoriale non era l’unica ragione della revoca. Il TAR ha revocato l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato per manifesta infondatezza della domanda, ha condannato il ricorrente al pagamento di 1.000 euro di spese e ha trasmesso la sentenza all’Ordine degli Avvocati per le valutazioni sulla possibile violazione dell’art. 66 del Codice deontologico forense in relazione al frazionamento di controversie sostanzialmente identiche.

Norme richiamate

• art. 42, comma 2, d.l. 21 giugno 2022, n. 73, convertito dalla l. 4 agosto 2022, n. 122

  Il nulla osta può essere rilasciato anche in difetto della preventiva acquisizione delle informazioni inerenti agli elementi ostativi; ove tali elementi emergano successivamente, conseguono la revoca del nulla osta e del visto d’ingresso.

  La revoca del nulla osta rilasciato in via accelerata costituisce effetto legale dell’accertamento successivo di elementi ostativi o della carenza originaria dei presupposti, e non annullamento d’ufficio soggetto all’art. 21-nonies.

• artt. 22 e 24 d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  Individuano gli elementi e gli accertamenti rilevanti ai fini del rilascio del nulla osta e dell’ingresso per lavoro; la loro verifica successiva può condurre alla revoca del titolo rilasciato anticipatamente.

• art. 30-bis, commi 1 e 7, d.P.R. 31 agosto 1999, n. 394

  La competenza dello Sportello Unico può essere collegata anche al luogo di esecuzione della prestazione lavorativa, purché il luogo sia effettivo e adeguatamente documentato.

• art. 22, comma 2, d.lgs. 25 luglio 1998, n. 286

  La domanda di nulla osta deve contenere gli elementi essenziali, completi e verificabili, del rapporto di lavoro proposto, inclusi quelli necessari a verificare le condizioni contrattuali e l’impegno al pagamento delle spese di rimpatrio.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  Le osservazioni presentate prima del provvedimento finale devono essere valutate anche se oltre il termine previsto, ma la loro considerazione non impone l’accoglimento quando non superano le carenze istruttorie contestate.

• art. 21-nonies l. 7 agosto 1990, n. 241

  Non si applica alla revoca speciale del nulla osta rilasciato in via accelerata, che non presuppone una nuova ponderazione dell’interesse pubblico e dell’affidamento.

• artt. 74, comma 2, e 136, comma 2, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  L’ammissione al patrocinio a spese dello Stato deve essere revocata quando, all’esito del giudizio, emerga la manifesta infondatezza delle ragioni fatte valere.

Massime di principio

• La revoca del nulla osta al lavoro rilasciato in via accelerata, quando i controlli successivi evidenziano elementi ostativi o la carenza originaria dei presupposti, è prevista direttamente dalla disciplina speciale e non costituisce annullamento d’ufficio ai sensi dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990; pertanto non richiede una nuova ponderazione discrezionale tra interesse pubblico e affidamento del destinatario.
• Il rilascio anticipato del nulla osta non consolida la posizione dello straniero se i presupposti sostanziali dell’ingresso e del rapporto di lavoro non erano originariamente sussistenti. L’ingresso in Italia e il successivo svolgimento dell’attività lavorativa non sanano le carenze genetiche della domanda.
• Ai fini della competenza territoriale dello Sportello Unico, il luogo di esecuzione della prestazione lavorativa deve essere effettivo e documentato. La mera presenza operativa derivante da contratti di appalto, l’apertura successiva di un’unità produttiva o la natura itinerante dell’attività agricola non sostituiscono la prova del concreto luogo di impiego e del collegamento territoriale richiesto.
• La domanda di nulla osta deve contenere sin dall’origine una proposta contrattuale completa, individualizzata e verificabile. Contratti di assunzione, comunicazioni UNILAV o altra documentazione formata dopo l’ingresso del lavoratore non possono sostituire le indicazioni essenziali mancanti nella domanda originaria.
• La motivazione per relationem è legittima quando l’atto richiamato è conoscibile dall’interessato e individua puntualmente i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche della decisione. In presenza di un provvedimento plurimotivato, la permanenza di una sola ragione autonoma e sufficiente è idonea a sostenerne la legittimità.
• Il contraddittorio procedimentale è effettivo quando l’interessato, direttamente o tramite il soggetto procedimentalmente coinvolto, abbia avuto concreta possibilità di presentare memorie e documenti e l’Amministrazione abbia spiegato perché tali apporti non superano le ragioni ostative; la mera allegazione dell’omessa partecipazione non determina l’annullamento senza indicazione dell’apporto istruttorio concretamente impedito.

Come è indicizzato