Sentenza n. 5703/2026 - Napoli, Sezione 4

Esito

La controversia

La società proprietaria del fabbricato T1 ha impugnato il silenzio formatosi sulla richiesta di accesso documentale presentata via PEC il 25 aprile 2026, diretta a ottenere provvedimenti di condono e atti relativi ad acquisizioni e trascrizioni riguardanti cinque fabbricati confinanti, T2-T6. La documentazione era richiesta per sostenere le difese nei giudizi pendenti contro i dinieghi di condono relativi a T1, deducendo una disparità di trattamento rispetto alle pratiche dei fabbricati analoghi. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità per carenza di un interesse qualificato e per genericità ed esigenza esplorativa della richiesta. Ha inoltre sostenuto che la domanda originaria non fosse idonea a far decorrere il termine, poiché presentata tramite PEC anziché attraverso la piattaforma SmartURP, e che la successiva ripresentazione sulla piattaforma e l’interlocuzione avviata dagli uffici fossero rilevanti ai fini del procedimento.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha respinto l’eccezione relativa al canale di presentazione: la scelta comunale di usare SmartURP è una misura organizzativa che non può modificare il termine legale di trenta giorni; l’istanza trasmessa via PEC il 25 aprile 2026, se conforme ai presupposti di legge, è valida e fa decorrere il termine dalla ricezione. La ripresentazione della richiesta sulla piattaforma l’11 giugno 2026 non equivale, senza una manifestazione espressa e inequivoca, a rinuncia o abbandono dell’istanza originaria. L’interlocuzione del 18 giugno 2026 non sospende né interrompe il termine, già decorso. Ha respinto anche l’eccezione di genericità ed esploratività: la società ha indicato una concreta esigenza difensiva nei giudizi pendenti e specifiche vicende relative a immobili identificabili e analoghi; l’ampiezza quantitativa della richiesta non la rende indeterminata né esplorativa, pur potendo giustificare una modulazione delle modalità e delle priorità di ostensione. Il giudice non deve anticipare se i documenti saranno effettivamente utili o decisivi nei giudizi sui dinieghi di condono. Ha quindi ordinato al Comune di ostendere gli atti richiesti entro novanta giorni dalla comunicazione o dalla notificazione della sentenza, ritenendo congruo il termine in ragione della mole documentale. Spese compensate, con rimborso del contributo unificato alla società a carico del Comune.

Norme richiamate

• art. 25, comma 4, l. 241/1990

  Tale disposizione stabilisce infatti che, «decorsi inutilmente trenta giorni dalla richiesta, questa si intende respinta», facendo decorrere il termine dalla presentazione dell’istanza, senza attribuire alle amministrazioni il potere di modificarne la decorrenza, attraverso la predisposizione di particolari modalità interne di protocollazione o gestione delle domande.

  Il termine di trenta giorni per la formazione del silenzio-rigetto decorre dalla presentazione dell’istanza e non può essere differito da modalità organizzative o interne di gestione adottate dall’amministrazione.

• art. 6, comma 5, d.P.R. 184/2006

  La stessa disciplina regolamentare stabilisce che il procedimento di accesso deve concludersi entro trenta giorni dalla presentazione della richiesta e individua espressamente l’ipotesi nella quale il termine può ricominciare a decorrere, ossia quella della richiesta «irregolare o incompleta», tempestivamente segnalata dall’amministrazione ai sensi dell’art. 6, comma 5, del d.P.R. n. 184 del 2006.

  Il nuovo decorso del termine è ammesso nel caso specifico di richiesta irregolare o incompleta, purché l’amministrazione lo segnali tempestivamente; una mera interlocuzione istruttoria non produce tale effetto.

• art. 65 d.lgs. 82/2005

  Il Codice dell’amministrazione digitale riconosce, ricorrendo i presupposti previsti dall’art. 65 del d.lgs. n. 82 del 2005, piena validità alle istanze presentate telematicamente alle pubbliche amministrazioni e attribuisce alla trasmissione mediante posta elettronica certificata effetti giuridici quanto alla provenienza e alla certezza della ricezione.

  Quando ricorrono i requisiti previsti dal Codice dell’amministrazione digitale, la presentazione telematica e la trasmissione via PEC sono idonee a conferire validità all’istanza e certezza circa provenienza e ricezione.

• artt. 22 e ss. l. 241/1990

  Occorre premettere che, ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990, l’accesso documentale postula la sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata ai documenti dei quali è chiesta l’ostensione, mentre l’art. 24, comma 3, della medesima legge esclude l’ammissibilità delle istanze preordinate a un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni.

  L’accesso documentale richiede un interesse diretto, concreto e attuale collegato ai documenti, e non può essere utilizzato per un controllo generalizzato dell’attività amministrativa.

• art. 24, comma 3, l. 241/1990

  Occorre premettere che, ai sensi degli artt. 22 e ss. della legge n. 241 del 1990, l’accesso documentale postula la sussistenza di un interesse diretto, concreto e attuale, corrispondente a una situazione giuridicamente tutelata e collegata ai documenti dei quali è chiesta l’ostensione, mentre l’art. 24, comma 3, della medesima legge esclude l’ammissibilità delle istanze preordinate a un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni.

  È inammissibile la richiesta diretta a un controllo generalizzato, ma non quella circoscritta a documenti individuabili e collegata a una concreta esigenza difensiva.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  Quando, tuttavia, l’accesso sia prospettato in funzione della cura o della difesa di una situazione giuridica, trova applicazione l’art. 24, comma 7, della legge n. 241 del 1990.

  La richiesta funzionale alla cura o difesa di una situazione giuridica è valutata secondo la disciplina dell’accesso difensivo.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  In tal senso va anche positivamente apprezzato il comportamento procedimentale assunto dal Comune, che, in ossequio al principio di collaborazione e buona fede nei rapporti tra cittadino e pubblica amministrazione, sancito dall’art. 1, comma 2-bis, della legge n. 241/1990, ha avviato un’interlocuzione diretta con l’interessato, al fine di verificare l’eventuale perimetrazione dell’oggetto dell’istanza

  Nei rapporti procedimentali l’amministrazione deve conformarsi ai principi di collaborazione e buona fede; un’interlocuzione volta a circoscrivere una richiesta ampia è apprezzabile, ma non incide di per sé sui termini legali.

• art. 116, comma 4, c.p.a.

  sussistendo i presupposti dell’interesse conoscitivo e del collegamento oggettivo documentale, il ricorso va pertanto accolto, ordinandosi al Comune l’ostensione degli atti amministrativi richiesti entro novanta giorni dalla comunicazione della presente decisione (o della sua notificazione a cura di parte se anteriore), termine che si ritiene congruo, anche se maggiore di quello ordinario di trenta, previsto dall’art. 116 comma 4 c.p.a., in considerazione della mole di atti e documenti richiesti.

  Nel giudizio sull’accesso il giudice può fissare un termine di ostensione superiore a quello ordinario quando la mole dei documenti richiesti lo giustifica.

Massime di principio

• Le modalità organizzative con cui un’amministrazione gestisce le istanze di accesso non possono modificare la decorrenza del termine legale per la formazione del silenzio-rigetto. Un’istanza validamente presentata per via telematica, inclusa la PEC quando ricorrono i requisiti di legge, fa decorrere il termine dalla sua ricezione.
• La ripresentazione della stessa istanza attraverso il canale indicato dall’amministrazione non comporta rinuncia o abbandono della domanda originaria, né dei relativi effetti sui termini, in assenza di una manifestazione espressa e inequivoca dell’interessato.
• Le interlocuzioni istruttorie o collaborative dell’amministrazione non sospendono né interrompono il termine per provvedere sull’accesso, se la legge non attribuisce loro espressamente tale effetto. La disciplina regolamentare contempla la ripartenza del termine per una richiesta irregolare o incompleta tempestivamente segnalata.
• L’accesso difensivo richiede un nesso di strumentalità necessaria tra i documenti richiesti e la situazione giuridica da tutelare; una volta accertato tale nesso, né l’amministrazione né il giudice del rito sull’accesso devono svolgere una prognosi sull’effettiva utilità o decisività dei documenti nel giudizio cui sono destinati, salvo l’evidente e assoluta mancanza di collegamento.
• Una richiesta di accesso riferita a documenti già adottati e individuabili attraverso specifici immobili e vicende amministrative, collegata a esigenze difensive concrete, non è esplorativa per il solo fatto di riguardare una documentazione quantitativamente ampia. L’ampiezza può giustificare una modulazione delle modalità o delle priorità di ostensione, non l’automatica esclusione dell’accesso.

Come è indicizzato