Sentenza n. 2063/2026 - Catania, Sezione 3

Esito

La controversia

Le associazioni hanno impugnato il nuovo PRP e gli atti presupposti deducendo: violazione della Direttiva 2001/42/CE e della disciplina nazionale sulla VAS per la mancata sottoposizione a VAS del DPSS; illegittimità del DPSS per la mancata considerazione unitaria dei porti di Catania, Siracusa e Pozzallo; violazione degli artt. 5 e 6 della l. 84/1994 e incompetenza dell’Autorità di Sistema Portuale per avere pianificato aree, in particolare la Scogliera D’Armisi, esterne alla sua circoscrizione territoriale, prima del perfezionamento dell’ampliamento dei relativi limiti; mancato recepimento delle prescrizioni e osservazioni emerse nella procedura VAS, con difetto di motivazione, istruttoria e travisamento; omessa considerazione della fascia di rispetto ferroviaria e mancata acquisizione del parere di RFI. L’Autorità ha eccepito, tra l’altro, la tardività della censura relativa alla mancata VAS del DPSS, il difetto di legittimazione e interesse dell’Osservatorio, nonché l’inesistenza di un vizio di incompetenza, sostenendo che l’ampliamento territoriale fosse in corso e che le previsioni sulle aree esterne avessero natura programmatica. Il Comune e il Ministero delle Infrastrutture hanno inoltre dedotto il proprio difetto di legittimazione passiva. È stato dichiarato inammissibile l’intervento ad adiuvandum del titolare di una concessione demaniale sulla Scogliera D’Armisi, perché portatore di un interesse autonomo e direttamente inciso, da far valere mediante ricorso autonomo e non mediante intervento dipendente.

La decisione

Il Tribunale ha respinto l’istanza di rinvio dell’Autorità portuale, rilevando che il rinvio è ammesso solo in casi eccezionali e che l’imminente perfezionamento dell’ampliamento della circoscrizione non incideva sul diritto di difesa né impediva la decisione. Ha estromesso il Comune di Catania dal giudizio per difetto di legittimazione passiva, poiché non titolare del potere di approvazione del PRP, e ha mantenuto il Ministero delle Infrastrutture nel giudizio limitatamente alle censure riguardanti l’approvazione del DPSS. Ha dichiarato inammissibile il ricorso dell’Osservatorio, non avendo dimostrato un’azione dotata di apprezzabile consistenza a tutela delle proprie finalità statutarie né un pregiudizio concreto e attuale. Ha riconosciuto invece la legittimazione e l’interesse del WWF, sia in ragione del collegamento territoriale e delle finalità statutarie, sia quale articolazione territoriale di un’associazione nazionale riconosciuta. La censura relativa alla mancata VAS del DPSS è stata dichiarata tardiva: pur avendo il DPSS ordinaria natura programmatica e non immediatamente conformativa, la contestazione della mancata partecipazione procedimentale connessa alla VAS doveva essere proposta entro il termine decorrente dall’approvazione del DPSS. È stata respinta la censura concernente la mancata inclusione dei porti di Siracusa e Pozzallo, trattandosi di scelte discrezionali e di merito dell’Autorità, non dimostrate manifestamente illogiche o irragionevoli. È stato invece accolto il motivo relativo all’estensione del PRP oltre la circoscrizione territoriale vigente. Il PRP, quale strumento di pianificazione e governo del territorio, non può essere approvato con riguardo ad aree che, al momento dell’approvazione, non rientrano nel perimetro di competenza dell’Autorità. L’ampliamento territoriale richiede il previo decreto del Presidente della Repubblica previsto dall’art. 6, comma 15, della l. 84/1994; l’avvio del relativo procedimento non è sufficiente. Poiché, al momento dell’approvazione del PRP, il decreto di ampliamento non era stato adottato, le previsioni relative alle aree eccedenti i limiti territoriali allora vigenti sono affette da incompetenza assoluta e nullità ai sensi dell’art. 21-septies l. 241/1990. Il vizio ha assorbito le censure di merito relative alla compatibilità ambientale e paesaggistica della Scogliera D’Armisi, in applicazione del divieto di cui all’art. 34, comma 2, c.p.a. di pronunciarsi su poteri amministrativi non ancora esercitati. Le ulteriori censure sulla VAS sono state ritenute infondate o assorbite: il Tribunale ha considerato recepite le prescrizioni energetiche e archeologiche, adeguatamente trattate le osservazioni paesaggistiche non ostative e sufficientemente considerata la fascia di rispetto ferroviaria, anche in assenza di un parere obbligatorio di RFI. Il ricorso del WWF è stato quindi accolto limitatamente all’accertamento della nullità parziale della delibera di approvazione del PRP nella parte eccedente il perimetro territoriale dell’Autorità vigente alla data dell’approvazione. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 5 l. 84/1994

  Le Autorità di sistema portuale redigono un documento di programmazione strategica di sistema (DPSS) ...; nei singoli porti ... l'ambito e l'assetto delle aree portuali e retro-portuali ... sono disegnati e specificati nel piano regolatore portuale

  Il DPSS individua gli ambiti portuali e pone le premesse strategiche della pianificazione; il PRP specifica e conforma l’assetto territoriale nel perimetro di competenza dell’Autorità.

• art. 5, comma 1-quinquies, l. 84/1994

  La pianificazione delle aree portuali e retro-portuali è di competenza esclusiva dell'Autorità di sistema portuale, che vi provvede mediante l'approvazione del PRP

  La competenza esclusiva dell’Autorità sul PRP è circoscritta al proprio perimetro territoriale.

• art. 5, comma 2-ter, l. 84/1994

  Il PRP è un piano territoriale di rilevanza statale e rappresenta l'unico strumento di pianificazione e di governo del territorio nel proprio perimetro di competenza

  Il PRP può incidere soltanto sul territorio rientrante nella circoscrizione di competenza dell’Autorità al momento della sua approvazione.

• art. 6, comma 15, l. 84/1994

  Con decreto del Presidente della Repubblica, su proposta del Ministro delle infrastrutture e dei trasporti ... possono essere modificati i limiti territoriali di ciascuna ... autorità di sistema portuale

  L’ampliamento della circoscrizione territoriale richiede il previo perfezionamento del procedimento regolamentare e del decreto presidenziale; la sola proposta o l’avvio dell’iter non attribuiscono ancora il potere pianificatorio sull’area.

• art. 21-septies l. 241/1990

  È nullo il provvedimento amministrativo che manca degli elementi essenziali, che è viziato da difetto assoluto di attribuzione, che è stato adottato in violazione o elusione del giudicato ...

  L’esercizio del potere pianificatorio su aree estranee alla circoscrizione dell’Autorità integra difetto assoluto di attribuzione e determina la nullità parziale del PRP.

• art. 21-octies l. 241/1990

  È richiamato dall’Autorità per sostenere che l’incompatibilità del provvedimento con norme unionali integrerebbe un vizio di annullabilità soggetto a decadenza; tale tesi non è accolta quanto alla qualificazione della censura sulla competenza territoriale.

• art. 5, comma 1, d.lgs. 152/2006

  La VAS è il processo che comprende ... lo svolgimento di consultazioni, la valutazione del piano o del programma ... l'informazione sulla decisione ed il monitoraggio

  La VAS costituisce anche uno strumento di partecipazione procedimentale; la censura relativa alla sua omissione rispetto al DPSS deve essere proposta quando si conclude il procedimento di approvazione del DPSS.

• art. 6, comma 1, d.lgs. 152/2006

  La VAS riguarda i piani e i programmi che possono avere impatti significativi sull'ambiente e sul patrimonio culturale

  La disposizione definisce l’ambito oggettivo della VAS, richiamato nella valutazione della tempestività della censura relativa al DPSS.

• art. 11, comma 1, d.lgs. 152/2006

  La VAS è avviata dall'autorità procedente contestualmente al processo di formazione del piano o programma

  La contestualità della VAS con la formazione del piano rende la sua omissione un vizio procedimentale riferibile direttamente al procedimento di approvazione del DPSS.

• art. 13 d.lgs. 152/2006

  È richiamato per la disciplina delle consultazioni e della fase di scoping della VAS; il Tribunale ha ritenuto che RFI fosse stata coinvolta quale soggetto competente in materia ambientale e non fosse necessario un suo parere obbligatorio nel procedimento di approvazione del PRP.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  In nessun caso il giudice può pronunciare con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati

  Accertata la nullità delle previsioni del PRP per incompetenza assoluta, il giudice non può esaminare nel merito le scelte pianificatorie relative all’area, che potranno essere oggetto di una nuova e distinta riedizione del potere.

• art. 73, comma 1-bis, c.p.a.

  Il rinvio della trattazione della causa è disposto solo per casi eccezionali, che sono riportati nel verbale di udienza

  Il rinvio richiede ragioni eccezionali incidenti sulle esigenze fondamentali di difesa; la prossima conclusione del procedimento di ampliamento territoriale non è sufficiente.

• art. 29 c.p.a.

  Il termine decadenziale per l’impugnazione del DPSS decorre, per la censura procedimentale relativa alla mancata VAS, dalla pubblicazione dell’atto di approvazione del DPSS.

• art. 100 c.p.c.

  L’interesse a ricorrere richiede utilità personale, attuale e concreta; la mera vicinitas non è sufficiente senza allegazione e prova di una lesione, anche potenziale ma specifica.

• art. 13 l. 349/1986

  Il riconoscimento ministeriale dell’associazione nazionale di protezione ambientale fonda una legittimazione processuale ex lege, estesa nel caso concreto all’articolazione territoriale secondo il suo stabile collegamento con l’area interessata.

Massime di principio

• Il Documento di Programmazione Strategica di Sistema ha, di regola, natura strategico-programmatica e non produce effetti territoriali direttamente conformativi; tali effetti derivano dal successivo Piano Regolatore Portuale. Tuttavia, la censura relativa all’omissione di una fase partecipativa propria del procedimento di formazione del DPSS, come la VAS, deve essere proposta entro il termine decorrente dall’approvazione e pubblicazione del DPSS, poiché la lesione procedimentale si consuma in quella fase.
• Il Piano Regolatore Portuale può essere approvato soltanto con riferimento alle aree comprese nella circoscrizione territoriale dell’Autorità di Sistema Portuale al momento della sua approvazione. L’avvio del procedimento di ampliamento della circoscrizione o la mera previsione programmatica dell’estensione non attribuiscono all’Autorità il potere di pianificare le aree esterne.
• La modifica dei limiti territoriali di un’Autorità di Sistema Portuale richiede il perfezionamento del procedimento previsto dall’art. 6, comma 15, della l. 84/1994 e l’adozione del decreto del Presidente della Repubblica; tale modifica deve precedere l’approvazione del PRP relativo alle aree interessate.
• L’approvazione di un PRP su aree esterne alla circoscrizione territoriale vigente integra difetto assoluto di attribuzione e determina la nullità parziale del piano ai sensi dell’art. 21-septies l. 241/1990, quando l’area non appartenga semplicemente a un’altra Autorità portuale ma sia estranea, fino a quel momento, alla funzione portuale esercitata dall’Autorità procedente.
• La vicinitas di un’associazione rappresentativa di interessi superindividuali non è sufficiente, da sola, a fondare l’interesse a ricorrere: occorrono anche una finalità statutaria pertinente, una struttura stabile, un’azione protratta e apprezzabile nel tempo e l’allegazione di un pregiudizio personale, concreto e attuale, anche solo potenziale.
• L’intervento ad adiuvandum presuppone una posizione giuridica dipendente o un interesse indiretto e riflesso rispetto a quello del ricorrente. Il soggetto titolare di una posizione autonoma e direttamente lesa dall’atto deve proporre ricorso autonomo entro i termini decadenziali e non può utilizzare l’intervento adesivo per introdurre nel giudizio le proprie domande.

Come è indicizzato