Sentenza n. 1500/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Ministero ha appellato la sentenza con cui il TAR aveva annullato il provvedimento di diniego del riconoscimento del percorso formativo estero. Il diniego era fondato sulla ritenuta radicale e incolmabile diversità tra l'attestato prodotto, rilasciato da un'università rumena nell'ambito di un programma postuniversitario di formazione e sviluppo professionale continuo, e la formazione italiana richiesta per l'accesso all'insegnamento specializzato sul sostegno. Il Ministero ha dedotto che l'interessata non aveva prodotto un titolo abilitante o un attestato conforme alla direttiva 2005/36/CE, ma soltanto un attestato relativo alla formazione continua di docenti già in servizio; che l'Amministrazione aveva comunque esaminato analiticamente i contenuti, la durata e le modalità del percorso, rilevando l'assenza di specifiche attività laboratoriali diversificate per grado scolastico, di un tirocinio presso istituzioni scolastiche italiane o equivalenti e di un esame finale idoneo; che non sussisteva l'obbligo di richiedere integrazioni documentali, poiché gli elementi essenziali del percorso erano già disponibili; che non ricorrevano i presupposti per misure compensative. Il TAR aveva invece ritenuto violati gli artt. 16 e 17 del d.lgs. 206/2007, per mancato soccorso istruttorio, nonché l'art. 10-bis l. 241/1990, per omessa comunicazione dei motivi ostativi, e aveva giudicato insufficiente la motivazione ministeriale sulla comparazione dei percorsi e sull'impossibilità di misure compensative.

La decisione

L'appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha ritenuto legittimo il diniego perché l'interessata aveva presentato un mero attestato di formazione professionale continua rilasciato da un'università, non un titolo o attestato abilitante riconducibile alla direttiva 2005/36/CE e valido nello Stato d'origine per dimostrare l'abilitazione all'insegnamento di sostegno. Ha inoltre ritenuto che il Ministero avesse effettuato una comparazione concreta e analitica tra il percorso rumeno e quello italiano, esaminando materie, ore, modalità di frequenza, laboratori, tirocinio e prove finali. Dalla documentazione risultavano l'assenza di laboratori specifici articolati per ordine e grado di scuola, l'assenza di elementi sufficienti sul tirocinio presso istituzioni scolastiche e l'assenza di prova di un esame finale conforme alla disciplina italiana. Tali carenze rendevano il percorso estero incompatibile con quello italiano e non suscettibile di essere colmato mediante misure compensative. Non era quindi necessario attivare ulteriori poteri istruttori ai sensi degli artt. 16 e 17 del d.lgs. 206/2007. Anche la mancata comunicazione del preavviso di rigetto non determinava l'illegittimità dell'atto, poiché il provvedimento era in concreto dovuto e vincolato e l'apporto partecipativo dell'interessata non avrebbe potuto modificarne l'esito. Le spese del doppio grado sono state compensate in ragione delle oscillazioni giurisprudenziali.

Norme richiamate

• art. 16 d.lgs. 206/2007

  entro trenta giorni dal ricevimento della domanda di cui al comma 1 l’autorità accerta la completezza della documentazione esibita, e ne dà notizia all’interessato. Ove necessario, l’Autorità competente richiede le eventuali necessarie integrazioni

  La disposizione disciplina il controllo di completezza e la richiesta di integrazioni, ma non impone ulteriori richieste quando gli elementi essenziali del percorso formativo sono già disponibili e la comparazione consente di escludere il riconoscimento.

• art. 17, comma 2, d.lgs. 206/2007

  le medesime Autorità competenti invitano il richiedente a fornire informazioni per quanto necessario a determinare l’eventuale esistenza di differenze sostanziali rispetto alla formazione richiesta sul territorio dello Stato italiano

  L'obbligo di acquisire informazioni ulteriori presuppone che esse siano necessarie per la comparazione; non opera quando l'Amministrazione ha già elementi sufficienti e accerta l'incompatibilità sostanziale dei percorsi.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La mancata comunicazione dei motivi ostativi non comporta l'annullamento quando il provvedimento negativo è vincolato e l'apporto procedimentale del privato non avrebbe potuto condurre a un esito diverso.

• direttiva 2005/36/CE

  Il riconoscimento presuppone un titolo o attestato relativo a una qualifica professionale valido nello Stato d'origine; la mera frequenza di un corso di formazione continua non impone allo Stato ospitante di attribuire al titolo un valore superiore a quello posseduto nello Stato d'origine.

• direttiva 2013/55/UE

  Le modifiche alla disciplina europea del riconoscimento delle qualifiche professionali non consentono di riconoscere come abilitante un attestato privo, nello Stato d'origine, di tale valore.

• art. 3 DM 30 settembre 2011

  I corsi italiani di specializzazione sul sostegno devono rispettare specifici requisiti organizzativi e didattici, tra cui contenuti conformi agli allegati, docenza qualificata, laboratori e tirocinio presso istituzioni scolastiche.

• Allegato B DM 30 settembre 2011

  La formazione italiana comprende laboratori specialistici differenziati per ordine e grado di scuola e attività formative specifiche, la cui mancanza può integrare una differenza sostanziale rispetto al percorso estero.

• art. 9 DM 30 settembre 2011

  Il corso si conclude con un esame finale al quale è assegnato uno specifico punteggio

  L'esame finale costituisce elemento della formazione italiana di specializzazione; la mancata dimostrazione di un equivalente esame finale concorre alla valutazione di incompatibilità del titolo estero.

• art. 13, comma 5, DM 249/2010

  La sola frequenza del corso di specializzazione per il sostegno non produce, in Italia, un effetto abilitante generalizzato.

• art. 245 legge rumena n. 1/2011

  La formazione continua prevista dalla normativa rumena è qualificata come diritto e obbligo dei docenti già in servizio, sicché un attestato relativo a tale formazione non equivale automaticamente a un titolo abilitante.

• art. 241 legge rumena n. 1/2011

  La disciplina rumena contempla un esame nazionale finale per l'accesso alla professione docente; la mancata prova del suo svolgimento incide sulla possibilità di qualificare l'attestato come titolo abilitante.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita all'estero, il richiedente deve presentare un titolo o attestato che abbia nello Stato d'origine il valore giuridico richiesto per l'esercizio della professione; un attestato universitario di formazione continua, destinato a docenti già in servizio, non può essere automaticamente equiparato a una qualifica abilitante.
• L'Amministrazione deve effettuare una comparazione concreta tra la formazione estera e quella richiesta dall'ordinamento italiano, considerando contenuti, durata, modalità di frequenza, laboratori, tirocinio, prove finali e requisiti organizzativi; il diniego è legittimo se la comparazione evidenzia differenze sostanziali e incolmabili.
• Gli obblighi di richiesta di integrazioni documentali previsti dagli artt. 16 e 17 del d.lgs. 206/2007 non impongono all'Amministrazione di acquisire ulteriori documenti quando gli elementi essenziali del percorso formativo sono già disponibili e consentono di escludere, con adeguata istruttoria, il possesso della qualifica richiesta.
• Le misure compensative non sono necessarie né praticabili quando le carenze del percorso estero non consistono in differenze circoscritte, ma rivelano l'assenza degli elementi strutturali della formazione italiana, quali laboratori specialistici articolati per grado scolastico, tirocinio qualificato ed esame finale.
• La mancata comunicazione dei motivi ostativi non determina l'annullamento del diniego quando l'Amministrazione dimostra che il provvedimento era vincolato, fondato su una comparazione completa e che la partecipazione procedimentale dell'interessato non avrebbe potuto modificare l'esito.

Come è indicizzato