Sentenza n. 1574/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

La ricorrente, in possesso di un titolo professionale conseguito in Spagna per l’esercizio della professione di igienista dentale, aveva ottenuto il riconoscimento subordinato al superamento di una misura compensativa, scegliendo inizialmente la prova attitudinale anziché il tirocinio di adattamento. Dopo l’esito negativo della prova, ha chiesto di poter optare per il tirocinio di adattamento, prospettando la necessità di una formazione ulteriore per colmare il differenziale di conoscenze teorico-pratiche. A fronte del silenzio ministeriale ha proposto ricorso; successivamente, il Ministero ha adottato un diniego, impugnato con motivi aggiunti. Sono stati dedotti la violazione della l. 241/1990, del d.m. 137/1999, del d.lgs. 206/2007, della direttiva 2005/36/CE, degli artt. 45 e 49 TFUE e dei principi costituzionali richiamati, nonché eccesso di potere per illogicità manifesta, carenza ed erronea motivazione, travisamento e sviamento. La ricorrente ha contestato, in particolare, l’assunto secondo cui la scelta iniziale della prova attitudinale avrebbe esaurito definitivamente la facoltà di scelta, la mancata considerazione dell’orientamento giurisprudenziale favorevole alla modifica della misura compensativa, l’omessa interpretazione della normativa interna in conformità al diritto dell’Unione e la disparità di trattamento rispetto ad altri casi nei quali il Ministero avrebbe consentito il mutamento della misura. Il ricorso originario avverso il silenzio è stato dichiarato cessato per sopravvenuta adozione del provvedimento espresso.

La decisione

Il TAR ha dichiarato cessata la materia del contendere sul ricorso contro il silenzio, poiché il Ministero aveva adottato il provvedimento espresso. Ha invece accolto i motivi aggiunti e annullato il diniego. Richiamando la sentenza n. 100/2025 e la giurisprudenza della Corte di giustizia, il Collegio ha affermato che le norme sul riconoscimento delle qualifiche professionali devono essere interpretate in modo da facilitare, e non ostacolare, le libertà di circolazione e di stabilimento garantite dagli artt. 45 e 49 TFUE. La richiesta di passare dalla prova attitudinale al tirocinio non costituisce un mero jus poenitendi, ma la presa d’atto dell’insufficienza della prova e dell’esigenza di una formazione più completa, potenzialmente rappresentativa dell’unica modalità residua per conseguire l’abilitazione professionale in Italia. Il Ministero non poteva fondare il diniego sulla sola assenza di un’espressa previsione normativa del diritto al ripensamento, né sul generico aggravio organizzativo degli uffici. Avrebbe dovuto valutare concretamente la richiesta, indicare le eventuali modalità alternative disponibili e chiarire il numero di ripetizioni della prova attitudinale consentite, la prassi nazionale applicabile e il rispetto del principio di non discriminazione, come richiesto dall’art. 23, comma 2-bis, d.lgs. 206/2007. L’esigenza organizzativa non costituisce, di per sé, una ragione imperativa di interesse generale idonea a giustificare una restrizione delle libertà di circolazione e stabilimento; il giudice richiama invece la tutela della salute pubblica quale possibile giustificazione di una misura restrittiva. Il Ministero è stato condannato alle spese, liquidate in euro 2.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• artt. 45 e 49 TFUE

  Le libertà di circolazione dei lavoratori e di stabilimento impongono un’interpretazione delle norme nazionali sul riconoscimento delle qualifiche professionali che faciliti, anziché ostacolare, l’accesso alla professione; il mero aggravio organizzativo dell’amministrazione non è una ragione imperativa sufficiente a giustificare una restrizione.

• art. 14, par. 2, direttiva 2005/36/CE

  se lo Stato membro ospitante ricorre alla possibilità di cui al paragrafo 1, esso lascia al richiedente la scelta tra il tirocinio di adattamento e la prova attitudinale

  Quando lo Stato membro impone una misura compensativa, il richiedente deve poter scegliere tra tirocinio di adattamento e prova attitudinale, secondo un’interpretazione funzionale al riconoscimento effettivo della qualifica.

• art. 22 d.lgs. 206/2007

  Il riconoscimento della qualifica può essere subordinato al tirocinio di adattamento o alla prova attitudinale, lasciando rilievo alla scelta del richiedente.

• art. 23, commi 2 e 2-bis, d.lgs. 206/2007

  In caso di esito sfavorevole o di mancata presentazione dell’interessato senza valida giustificazione, la prova attitudinale non può essere ripetuta prima di sei mesi; le autorità competenti possono stabilire il numero di ripetizioni cui ha diritto il richiedente, tenendo conto della prassi seguita per ciascuna professione a livello nazionale e nel rispetto del principio di non discriminazione

  L’autorità competente deve disciplinare e rendere conoscibili il numero delle ripetizioni della prova attitudinale, la prassi nazionale applicabile e il rispetto della non discriminazione; non può respingere la richiesta limitandosi a invocare l’assenza di un espresso diritto al ripensamento.

• art. 1, comma 2-bis, l. 241/1990

  L’amministrazione deve agire secondo buona fede e correttezza, valutando concretamente la posizione dell’interessato e fornendo indicazioni utili sulle soluzioni procedimentali praticabili.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in altro Stato membro, le norme nazionali devono essere interpretate conformemente agli artt. 45 e 49 TFUE e alla direttiva 2005/36/CE, privilegiando una soluzione che renda effettivo il riconoscimento e non lo renda irragionevolmente più difficile.
• La richiesta di sostituire la prova attitudinale con il tirocinio di adattamento dopo l’esito negativo della prova non può essere qualificata automaticamente come mero jus poenitendi: quando essa è motivata dall’esigenza di acquisire le competenze mancanti e costituisce l’unica modalità concretamente residua per accedere alla professione, deve essere oggetto di valutazione effettiva da parte dell’amministrazione.
• L’amministrazione competente al riconoscimento della qualifica non può negare il mutamento della misura compensativa sulla sola base dell’assenza di un’espressa previsione normativa del diritto al ripensamento; deve esaminare la specifica situazione dell’interessato alla luce della disciplina europea, nazionale e del principio di non discriminazione.
• Il generico aggravio organizzativo degli uffici non costituisce, da solo, una ragione imperativa di interesse generale idonea a giustificare una restrizione delle libertà di circolazione e stabilimento; una restrizione può essere giustificata soltanto da esigenze effettive e proporzionate, tra cui il giudice richiama la tutela della salute pubblica.
• Quando la prova attitudinale è disciplinata con possibilità di ripetizione, l’autorità competente deve indicare il numero delle ripetizioni consentite, la prassi nazionale rilevante e le modalità con cui è garantito il rispetto della non discriminazione, soprattutto se tali elementi sono decisivi per la posizione del richiedente.

Come è indicizzato