Sentenza n. 1577/2026 - Catanzaro, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, seconda classificata, ha impugnato l’aggiudicazione deducendo, in sintesi: violazione degli obblighi di pubblicità, trasparenza e accesso relativamente alla nomina e ai curricula della commissione e alla documentazione di gara; irregolarità nella verbalizzazione e nello svolgimento delle sedute, nell’apertura delle offerte amministrative e tecniche e nella ricalibratura dei punteggi; rivalutazione non adeguatamente verbalizzata dell’offerta tecnica dell’aggiudicataria; erronea trasformazione del criterio relativo alla certificazione Ecolabel da discrezionale a tabellare; sovrapposizione temporale tra ricalcolo dei punteggi tecnici e apertura delle offerte economiche; invalidità della determina a contrarre; illegittimità del giudizio di non anomalia dell’offerta aggiudicataria per omessa considerazione degli incrementi retributivi derivanti dall’adeguamento IPCA e dal rinnovo del CCNL Multiservizi intervenuto prima della conclusione della verifica di anomalia, nonché per sottostima o mancata considerazione dei costi relativi a supervisori, figure di coordinamento, sistemi informativi e tecnologici, welfare, formazione, sistemi di controllo e migliorie ambientali. Con domanda ex art. 116 c.p.a. ha inoltre chiesto l’accesso integrale alla relazione tecnica dell’aggiudicataria, inizialmente ostesa in forma largamente oscurata. La controinteressata ha eccepito, tra l’altro, l’inammissibilità del ricorso per asserita anomalia dell’offerta della ricorrente; il TAR ha ritenuto tali eccezioni irritualmente proposte in semplice memoria, perché avrebbero dovuto essere veicolate mediante ricorso incidentale escludente.

La decisione

Il TAR ha respinto la richiesta di rinvio della controinteressata, escludendo che la memoria difensiva contenesse un ricorso incidentale, e ha dichiarato irritualmente proposte le eccezioni dirette a contestare la posizione della ricorrente. Ha respinto l’eccezione di irricevibilità dei secondi motivi aggiunti: la piena conoscenza della possibile illegittimità del giudizio di congruità è stata ritenuta acquisita soltanto con l’ostensione dei giustificativi dell’offerta, poiché il mero richiamo nei verbali agli adeguamenti contrattuali non consentiva di percepire il vizio. Ha inoltre ritenuto ammissibile la graduazione dei motivi effettuata in memoria conclusionale, trattandosi della mera indicazione dell’ordine di esame di censure già proposte. Quanto all’accesso, ha dichiarato cessata la materia del contendere, essendo stata resa disponibile la documentazione richiesta. Nel merito ha accolto le censure relative alla verifica di anomalia. In particolare, l’offerta era stata formulata nel 2024 considerando un incremento del costo del lavoro del 3% per il biennio 2024-2025; tuttavia, prima della conclusione della verifica, erano intervenuti sia l’adeguamento IPCA sia il rinnovo del CCNL Multiservizi del 13 giugno 2025, con aumenti retributivi destinati a operare durante l’esecuzione dell’appalto. La stazione appaltante avrebbe dovuto verificare la sostenibilità dell’offerta per l’intera durata contrattuale, alla luce delle sopravvenienze normative ed economiche già intervenute, e non poteva limitarsi a richiamare gli adeguamenti precedenti né rinviare alla revisione prezzi o a generici accantonamenti interni. Il giudizio di congruità è stato quindi ritenuto viziato per difetto di istruttoria e motivazione. Sono state invece respinte le censure relative al numero dei supervisori e alle figure di coordinamento, non essendo dimostrata una manifesta incoerenza dell’offerta rispetto al capitolato; il giudice ha inoltre ribadito che la verifica di anomalia ha carattere globale e sintetico e non impone l’analisi atomistica di ogni voce di costo. Sono state tuttavia accolte le doglianze relative all’assenza di una specifica istruttoria sulla copertura economica dei sistemi informativi e tecnologici, delle misure di welfare e counseling, dei sistemi di controllo e delle innovazioni a basso impatto ambientale, rispetto alle quali la motivazione della stazione appaltante è risultata insufficiente. Il TAR ha annullato l’aggiudicazione, disponendo la riedizione del subprocedimento di verifica dell’anomalia entro il 30 settembre 2026. Il contratto è stato mantenuto temporaneamente efficace per garantire la continuità del servizio: se la nuova verifica confermerà l’aggiudicazione alla controinteressata, il contratto proseguirà; se l’aggiudicazione sarà disposta in favore della ricorrente, il contratto sarà dichiarato inefficace e la ricorrente subentrerà, previo espletamento dei controlli. L’ASP è stata condannata alle spese in favore della ricorrente, quantificate in euro 9.000 oltre accessori e rimborso del contributo unificato; spese compensate nei rapporti con ANAC e controinteressata.

Norme richiamate

• art. 110 d.lgs. 36/2023

  La verifica di anomalia è una fase essenziale della gara e deve accertare l’affidabilità e la sostenibilità complessiva dell’offerta; il giudizio è sindacabile quando presenti manifesta illogicità, irragionevolezza, travisamento o carenza istruttoria.

• art. 41, commi 13 e 14, d.lgs. 36/2023

  La valutazione dei costi della manodopera deve considerare i costi prevedibili durante l’esecuzione; la stazione appaltante può utilizzare tabelle ministeriali, mentre l’operatore economico deve indicare un costo effettivamente idoneo a sostenere gli incrementi retributivi prevedibili.

• art. 108, comma 9, d.lgs. 36/2023

  L’operatore economico deve indicare separatamente i costi della manodopera e includere gli incrementi retributivi già previsti o ragionevolmente prevedibili, destinati a operare durante il contratto.

• art. 60 d.lgs. 36/2023

  La revisione prezzi non può essere utilizzata per compensare costi retributivi già prevedibili al momento della gara, perché è diretta a fronteggiare circostanze imprevedibili e sopravvenute rispetto alla stipula.

• art. 36, commi 1 e 2, d.lgs. 36/2023

  La messa a disposizione digitale dell’offerta dell’aggiudicatario, dei verbali e degli atti presupposti all’aggiudicazione concorre a determinare la piena conoscenza degli atti di gara.

• art. 120, comma 2, c.p.a.

  Nel rito appalti il termine di impugnazione decorre dalla comunicazione dell’aggiudicazione o dalla piena conoscenza degli atti messi a disposizione secondo il Codice dei contratti; quando il vizio emerge dai giustificativi, la piena conoscenza può decorrere dalla loro ostensione.

• art. 42 c.p.a.

  Le contestazioni della parte resistente dirette a incidere sulla legittimità dell’ammissione o dell’offerta della ricorrente devono essere proposte mediante ricorso incidentale impugnatorio, non con una semplice memoria difensiva.

• art. 116 c.p.a.

  La domanda di accesso è definita con cessazione della materia del contendere quando l’amministrazione rende integralmente disponibile la documentazione richiesta.

Massime di principio

• Nella verifica di anomalia dell’offerta, la stazione appaltante deve valutare la sostenibilità economica dell’offerta in relazione all’intera durata dell’appalto e alle condizioni normative ed economiche esistenti al momento della verifica, comprese le sopravvenienze intervenute prima della sua conclusione.
• Gli incrementi retributivi previsti da un rinnovo del contratto collettivo intervenuto durante il subprocedimento di verifica dell’anomalia, se destinati ad applicarsi durante l’esecuzione dell’appalto, devono essere considerati dalla stazione appaltante nella valutazione di congruità dell’offerta.
• L’operatore economico non può compensare l’omessa previsione di incrementi retributivi già prevedibili mediante il successivo ricorso alla revisione prezzi o a generici accantonamenti interni, poiché tali incrementi non costituiscono eventi imprevedibili sopravvenuti rispetto alla stipula.
• Il giudizio di anomalia ha natura globale e sintetica: il sindacato giurisdizionale non può sostituire la valutazione tecnica dell’amministrazione né imporre l’esame atomistico di ogni voce di costo, salvo che siano dimostrati profili manifesti di illogicità, travisamento o carenza istruttoria.
• La valutazione di congruità deve essere adeguatamente istruita anche con riferimento ai costi delle prestazioni migliorative e dei sistemi organizzativi o tecnologici offerti, verificando se tali strumenti siano già nella disponibilità dell’impresa o richiedano costi ulteriori di acquisto, noleggio o gestione.
• La parte resistente che intenda contestare l’ammissione o l’offerta della ricorrente per ottenere la reiezione del ricorso deve proporre un ricorso incidentale di natura impugnatoria; la contestazione formulata soltanto in memoria è irrituale e non può essere esaminata.

Come è indicizzato