Sentenza n. 3972/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Il Comune aveva disposto l’assegnazione a gara di venti concessioni demaniali marittime a uso turistico-ricreativo. Una precedente concessionaria aveva impugnato tale decisione e, con motivi aggiunti, la determinazione di aggiudicazione del lotto n. 06SB, nella parte in cui era stato riconosciuto agli originari concessionari l’affidamento temporaneo delle aree fino al 15 settembre 2025 o alla diversa data indicata nell’ordinanza balneare. Il TAR aveva ritenuto illegittima tale proroga temporanea, affermando che i rapporti dovessero proseguire fino alla stipulazione dei nuovi atti concessori, nel limite massimo del 30 settembre 2027. Il Comune ha appellato deducendo: violazione del giudicato formatosi sulla precedente sentenza del Consiglio di Stato n. 4480/2024 e del ne bis in idem; mancata impugnazione degli atti presupposti alla gara; mancata notificazione all’AGCM, ritenuta controinteressata; accettazione della procedura di gara e delle relative clausole da parte della ricorrente, che vi aveva partecipato e ottenuto l’aggiudicazione; falsa applicazione degli artt. 3 e 4 della l. 118/2022, sostenendo che le concessioni non fossero in essere alla data rilevante e fossero già scadute; erronea valutazione della compatibilità della disciplina nazionale con la direttiva 2006/123/CE e con l’art. 49 TFUE. In particolare, il Comune ha sostenuto che la proroga fino al 30 settembre 2027 costituisse un termine massimo e non impedisse l’avvio anticipato dei nuovi rapporti dopo la conclusione della gara, mentre la proroga fino alla stipulazione avrebbe attribuito agli ex concessionari un vantaggio ingiustificato e sproporzionato.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e riformato integralmente la sentenza di primo grado, respingendo il ricorso e i motivi aggiunti. Ha ritenuto fondata e assorbente la censura relativa all’interpretazione della proroga legale. Dall’art. 3, comma 1, e dall’art. 4, comma 3, della l. 118/2022, nonché dall’art. 4, comma 7, della stessa legge, emerge che il 30 settembre 2027 costituisce il termine massimo di durata dei rapporti concessori in essere, funzionale a consentire l’ordinata programmazione e conclusione delle procedure di affidamento. Tale termine è acceleratorio, non dilatorio: non attribuisce agli ex concessionari il diritto a mantenere il rapporto fino al 30 settembre 2027 quando la gara sia stata avviata e conclusa anteriormente, in modo da consentire l’instaurazione del nuovo rapporto concessorio. L’art. 4, comma 7, conferma che l’occupazione del concessionario uscente è legittima fino alla stipulazione dell’atto regolativo del nuovo rapporto, sicché la precedente concessione cessa contestualmente all’avvio del rapporto affidato a gara. Il Comune, pertanto, non era tenuto a prorogare i rapporti preesistenti fino alla stipulazione dei nuovi atti oltre il periodo temporaneo riconosciuto; al contrario, una prosecuzione fino al 30 settembre 2027, nonostante l’aggiudicazione e la possibilità di instaurare il nuovo regime concorrenziale, avrebbe attribuito un vantaggio ingiustificato agli ex concessionari e sarebbe risultata incompatibile con i principi europei di concorrenzialità. Le questioni preliminari sono rimaste assorbite. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate per la natura e novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, l. 5 agosto 2022, n. 118

  Al fine di consentire l’ordinata programmazione delle procedure di affidamento di cui all’articolo 4 e il loro svolgimento nel rispetto del diritto dell’Unione europea e secondo le modalità stabilite dal medesimo articolo 4, continuano ad avere efficacia fino al 30 settembre 2027 (…) se in essere alla data di entrata in vigore della presente legge sulla base di proroghe o rinnovi (…) a) le concessioni demaniali marittime, (…) per l’esercizio delle attività turistico-ricreative e sportive…

  Il 30 settembre 2027 è un termine massimo di durata dei rapporti concessori in essere, funzionale all’ordinata programmazione delle gare; non è un termine dilatorio che impedisca la cessazione anticipata del rapporto dopo la conclusione della procedura competitiva.

• art. 4, comma 3, l. 5 agosto 2022, n. 118

  L’amministrazione avvia la procedura di affidamento (…) almeno sei mesi prima della scadenza del titolo concessorio (…) solo per il tempo strettamente necessario alla sua conclusione; (…) in ogni caso entro il 30 giugno 2027.

  La previsione dei termini per l’avvio delle gare, compreso il termine ultimo del 30 giugno 2027, conferma che la proroga al 30 settembre 2027 è strumentale alla programmazione e alla conclusione delle procedure, non alla conservazione dei rapporti fino alla data massima in ogni caso.

• art. 4, comma 7, l. 5 agosto 2022, n. 118

  L’aggiudicazione della concessione diviene efficace dopo l’esito positivo della verifica da parte dell’ente concedente dei requisiti dichiarati dall’aggiudicatario. L’atto che regola il rapporto concessorio è stipulato entro sessanta giorni dalla data di efficacia dell’aggiudicazione. Fino alla data di stipulazione dell’atto che regola il rapporto concessorio, l’occupazione dell’area demaniale da parte del concessionario uscente è comunque legittima.

  L’occupazione del concessionario uscente è legittima fino alla stipulazione del nuovo atto, ma la disciplina non impone la prosecuzione del rapporto fino al termine massimo del 30 settembre 2027; la precedente concessione cessa con l’instaurazione del nuovo rapporto.

• art. 12 direttiva 2006/123/CE

  La proroga nazionale è compatibile con il diritto dell’Unione soltanto se interpretata come termine massimo funzionale alla programmazione delle gare e non come proroga automatica e generalizzata idonea a paralizzare l’affidamento concorrenziale.

• art. 49 TFUE

  La disciplina nazionale deve essere applicata in modo coerente con la libertà di stabilimento e con l’attuazione di assetti concorrenziali nell’uso delle concessioni demaniali marittime.

• art. 3, comma 1, e art. 4, comma 7, d.l. 16 settembre 2024, n. 131, convertito dalla l. 14 novembre 2024, n. 166

  Le modifiche alla disciplina delle concessioni demaniali marittime devono essere lette in conformità al diritto dell’Unione e non possono giustificare la prosecuzione dei rapporti preesistenti quando la gara sia stata conclusa e il nuovo rapporto possa essere instaurato.

Massime di principio

• Il termine del 30 settembre 2027 previsto per la prosecuzione delle concessioni demaniali marittime turistico-ricreative costituisce un limite massimo e non un termine dilatorio: la sua funzione è consentire l’ordinata programmazione e conclusione delle procedure di affidamento, senza impedire la cessazione anticipata del rapporto quando la gara sia stata conclusa e possa essere instaurato il nuovo rapporto concessorio.
• La proroga legale delle concessioni demaniali marittime è compatibile con il diritto dell’Unione europea soltanto se interpretata come misura transitoria e tecnica, non automatica e generalizzata, strumentale all’attuazione delle procedure concorrenziali richieste dall’art. 12 della direttiva 2006/123/CE.
• Quando una procedura di gara per una concessione demaniale marittima sia stata avviata e conclusa anteriormente al termine massimo legale, la proroga del rapporto preesistente non può essere invocata per paralizzare l’instaurazione del nuovo rapporto affidato in gara, poiché ciò attribuirebbe agli ex concessionari un vantaggio ingiustificato e contrasterebbe con i principi di concorrenza.
• L’occupazione dell’area demaniale da parte del concessionario uscente è legittima, ai sensi dell’art. 4, comma 7, della l. 118/2022, fino alla stipulazione dell’atto che regola il nuovo rapporto concessorio; tale previsione non attribuisce però un diritto alla prosecuzione della concessione fino al termine massimo del 30 settembre 2027, quando il nuovo rapporto possa essere instaurato anteriormente.

Come è indicizzato