Tribunale, Sentenza T-742/22

Mantenimento delle misure restrittive nei confronti di Dmitry Mazepin

La sentenza riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto avverso diversi atti del Consiglio con cui, nel tempo, è stato mantenuto il nome di Dmitry Arkadievich Mazepin nelle liste delle persone soggette al congelamento dei fondi e al divieto di ingresso/transito nell'Unione, nell'ambito delle misure restrittive adottate in relazione alla situazione in Ucraina.

Fatti e procedimento principale

Il ricorrente, cittadino russo, era stato inizialmente inserito nelle liste nel marzo 2022 sulla base dei criteri relativi, da un lato, ai soggetti responsabili o sostenitori di azioni che minacciano l'integrità territoriale dell'Ucraina e, dall'altro, ai leading businesspersons coinvolti in settori economici che forniscono una fonte sostanziale di entrate al Governo della Federazione russa. Successivamente il Consiglio ha adottato quattro serie di atti di mantenimento, con motivazioni via via aggiornate, mantenendo il suo nome nelle liste fino al marzo 2024.

Il ricorrente ha chiesto l'annullamento delle decisioni e dei regolamenti di mantenimento, nonché delle lettere con cui il Consiglio gli comunicava la conferma della sua iscrizione. Il Consiglio ha eccepito l'inammissibilità delle censure rivolte alle lettere, trattandosi di meri atti informativi.

Normativa e criteri di iscrizione

La base normativa principale è costituita dalla Decisione 2014/145/PESC e dal Regolamento (UE) n. 269/2014, adottati rispettivamente ai sensi dell'articolo 29 TUE e dell'articolo 215 TFUE. Nel febbraio 2022 tali atti sono stati modificati per ampliare i criteri di designazione, in particolare l'articolo 2, paragrafo 1, lettera g), della Decisione 2014/145/PESC e la corrispondente disposizione del regolamento.

La sentenza esamina sia il criterio originario, che colpiva i "leading businesspersons involved in economic sectors providing a substantial source of revenue to the Government of the Russian Federation", sia il criterio come modificato nel 2023, che si riferisce ai "leading businesspersons operating in Russia" o ai businesspersons coinvolti in settori che forniscono una fonte sostanziale di entrate al Governo russo.

Admissibilità delle censure contro le lettere del Consiglio

Il Tribunale dichiara inammissibile la parte del ricorso diretta contro le lettere del 15 settembre 2022, 14 marzo 2023 e 15 settembre 2023. Tali lettere sono qualificate come documenti meramente informativi, privi di effetti giuridici autonomamente impugnabili ai sensi dell'articolo 263 TFUE.

Primo motivo: buona amministrazione e asserito errore di valutazione nella riesamina

Il ricorrente sosteneva che il Consiglio non avesse esaminato con imparzialità e attenzione le sue osservazioni del 31 maggio 2022, non avesse risposto alle richieste di accesso agli atti e avesse impropriamente confuso la procedura amministrativa di riesame con il contenzioso giudiziario già instaurato nel caso T-282/22.

Il Tribunale respinge il motivo. Osserva che il Consiglio ha risposto con due lettere, del 20 giugno e del 15 settembre 2022, esaminando le osservazioni del ricorrente, dando spiegazioni specifiche e prendendo in considerazione anche i documenti da lui prodotti. Il richiamo, nella lettera del 15 settembre 2022, alla difesa depositata nel procedimento T-282/22 viene considerato legittimo, perché serviva solo a replicare a censure sostanzialmente identiche. Quanto all'accesso ai documenti, il Consiglio aveva già comunicato che non esistevano altri elementi oltre quelli contenuti nel primo fascicolo WK, già accessibile al ricorrente.

Secondo motivo: tutela giurisdizionale effettiva e obbligo di motivazione

Il ricorrente contestava la sufficienza e chiarezza della motivazione, lamentando di non comprendere né il criterio applicato né il nesso fra la sua situazione e le misure restrittive.

Il Tribunale ricorda che la motivazione deve consentire al destinatario di capire le ragioni dell'atto e al giudice di esercitare il controllo di legittimità, ma non deve rispondere punto per punto a ogni osservazione del destinatario. Nel caso concreto, la motivazione consentiva di identificare con chiarezza i criteri applicati: il criterio relativo ai soggetti responsabili/sostenitori di azioni contro l'Ucraina e quello relativo ai businesspersons operanti in settori che forniscono una fonte sostanziale di entrate alla Russia.

Il Tribunale ritiene sufficientemente chiaro il riferimento al ruolo del ricorrente come grande azionista e già CEO di Uralchem, al settore dei fertilizzanti, alla sua partecipazione alla riunione del 24 febbraio 2022 con Putin e, nelle fasi successive, alla sua qualità di businessperson operante in Russia. In combinazione con i fascicoli WK, la motivazione era idonea a consentirgli di difendersi efficacemente.

Quarto motivo: illegittimità del criterio di cui all'articolo 2, paragrafo 1, lettera g)

Il ricorrente sollevava eccezione di invalidità ex articolo 277 TFUE contro il criterio originario e contro il criterio modificato, invocando violazione del principio di proporzionalità e del principio di certezza del diritto.

Proporzionalità del criterio originario

Il Tribunale ricorda che il Consiglio dispone di un ampio margine di discrezionalità nella definizione generale delle sanzioni, ma il controllo resta pieno per i profili di legittimità. Il criterio originario è ritenuto idoneo perché targeting leading businesspersons in settori che generano entrate sostanziali per lo Stato russo è razionalmente collegato all'obiettivo di aumentare la pressione economica sulla Federazione russa e il costo delle sue azioni contro l'Ucraina. Non è manifestamente inappropriato, né il fatto che riguardi persone o enti che non siano i maggiori contribuenti lo rende sproporzionato.

Certezza del diritto del criterio originario

Il Tribunale esclude anche la violazione della certezza del diritto: la nozione di leading businessperson e il riferimento a settori che forniscono una fonte sostanziale di entrate sono sufficientemente chiari e prevedibili nel contesto normativo e politico in cui si inseriscono. Non esiste una presunzione automatica di collegamento tra status di businessperson e Governo russo; spetta comunque al Consiglio dimostrare con elementi precisi e coerenti la sussistenza dei presupposti.

Certezza del diritto del criterio modificato

Quanto al testo modificato nel 2023, il Tribunale osserva che, pur non richiedendo più espressamente che il businessperson sia "leading", il criterio continua a riferirsi a soggetti di particolare importanza economica e sempre collegati a settori che generano entrate sostanziali per il Governo russo. Anche questa formulazione è ritenuta sufficientemente prevedibile e coerente con gli obiettivi sanzionatori.

Terzo motivo: errore di valutazione e insufficienza della prova

Il Tribunale affronta il cuore della controversia: se il Consiglio abbia dimostrato in modo adeguato che Mazepin rientrava nei criteri applicati.

Primo, secondo e terzo set di atti di mantenimento

Per gli atti adottati tra settembre 2022 e aprile 2023, il Tribunale interpreta il criterio originario nel senso che il Consiglio deve dimostrare che la persona è un leading businessperson e che opera in un settore che costituisce una fonte sostanziale di entrate per il Governo russo. Nel caso concreto, ritiene provato che il ricorrente deteneva una partecipazione del 48% nella holding di Uralchem Group, che Uralchem è un grande produttore di fertilizzanti e che l'intero settore dei fertilizzanti è economicamente rilevante per la Federazione russa.

Il Tribunale valorizza anche la partecipazione del ricorrente alla riunione del 24 febbraio 2022 con Putin, ritenendola un elemento corroborante della sua importanza economica e sociale. La tesi difensiva secondo cui il ricorrente non sarebbe più amministratore e i suoi legami con le società sarebbero ridotti non basta a escludere il suo status di leading businessperson, poiché la rilevanza deriva anche dalla quota detenuta e dal peso economico complessivo delle attività.

Quanto alla nozione di "settore che fornisce una fonte sostanziale di entrate", il Tribunale osserva che il settore dei fertilizzanti, considerata la posizione della Russia nel mercato mondiale e la rilevanza delle società coinvolte, può ragionevolmente essere considerato una fonte sostanziale di entrate, anche senza che il Consiglio abbia fornito cifre dettagliate delle entrate fiscali. Non rileva che i tributi versati siano imposte obbligatorie o che il loro importo sia, per il ricorrente, modesto rispetto al bilancio federale complessivo.

Quarto set di atti di mantenimento

Per gli atti del settembre 2023, che si basano sul criterio modificato, il Tribunale conclude nello stesso senso: il ricorrente resta un businessperson di rilievo, coinvolto in un settore sostanzialmente redditizio per lo Stato russo. La circostanza che il testo non richieda più espressamente la qualifica di "leading" non muta la conclusione, perché egli conserva comunque una posizione economica significativa.

Il fatto che nel 2023 abbia partecipato anche al congresso dell'Unione degli industriali e degli imprenditori russi viene considerato ulteriore elemento confermativo.

Quinto motivo: proporzionalità e diritti fondamentali

Il ricorrente invocava la violazione del diritto di proprietà e della libertà d'impresa, sostenendo che le misure fossero sproporzionate e dannose anche per la sicurezza alimentare globale, dato il ruolo dei fertilizzanti.

Il Tribunale ricorda che gli articoli 16 e 17 della Carta non hanno tutela assoluta, e che le limitazioni sono ammesse se previste dalla legge, rispettano il contenuto essenziale dei diritti, perseguono un obiettivo di interesse generale dell'Unione e sono proporzionate. Tali condizioni sono ritenute soddisfatte: le misure hanno base legale, sono temporanee e reversibili, perseguono finalità di politica estera e sicurezza comune ed sono accompagnate da eccezioni autorizzative e riesami periodici.

Le conseguenze economiche lamentate dal ricorrente non rendono le misure manifestamente sproporzionate. Inoltre, le misure colpiscono solo il suo patrimonio personale e il suo accesso al territorio dell'Unione, senza imporre restrizioni dirette alle società o al settore dei fertilizzanti. Eventuali effetti indiretti sul commercio derivano da scelte degli operatori o dalle conseguenze della guerra, non dagli atti impugnati.

Sesto motivo: aspettative legittime, certezza del diritto e disposizioni dei Trattati

Il ricorrente sosteneva che l'Unione, dichiarando di voler evitare effetti negativi sulla sicurezza alimentare globale, avesse ingenerato in lui la legittima aspettativa che il settore dei fertilizzanti non sarebbe stato colpito.

Il Tribunale respinge il motivo, osservando che le misure non colpiscono il commercio internazionale di prodotti agricoli o alimentari, bensì solo i fondi del ricorrente e il suo accesso al territorio dell'Unione. Le difficoltà che le imprese da lui controllate possano incontrare sui mercati sono conseguenze indirette, e comunque non imputabili al Consiglio. Il richiamo all'articolo 21, paragrafo 2, lettera d), TUE, all'articolo 3, paragrafo 5, TUE e all'articolo 215 TFUE non altera il risultato.

Richiesta di misure istruttorie

Il ricorrente chiedeva al Tribunale di ordinare la produzione del fascicolo amministrativo confidenziale e di documenti interni sull'organizzazione delle procedure di listing e revisione. Il Tribunale respinge anche tale richiesta, ritenendo il fascicolo processuale sufficiente per decidere.

Decisione e principi affermati

Il ricorso è integralmente respinto. Il Tribunale condanna il ricorrente alle spese del Consiglio e pone le spese della Repubblica di Lettonia a carico di quest'ultima.

La pronuncia conferma alcuni principi utili in materia di sanzioni UE:

• il Consiglio può fondarsi su un quadro probatorio costruito anche su fonti pubbliche, purché specifiche, precise e coerenti;
• la qualifica di leading businessperson dipende dal peso economico e societario complessivo del soggetto, non solo dalle funzioni formali ricoperte;
• la nozione di settore che fornisce una fonte sostanziale di entrate al Governo russo può essere applicata senza che il Consiglio debba dimostrare un nesso causale diretto e numerico puntuale con il bilancio statale;
• le misure di congelamento fondi, in quanto temporanee, reversibili e soggette a riesame, sono in linea di principio compatibili con i diritti di proprietà e libertà d'impresa, se sorrette da motivazione e base fattuale adeguate.