Sentenza n. 10715/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha domandato, ai sensi degli artt. 22 ss. e 24, comma 7, l. 241/1990, l'accesso difensivo ai verbali delle commissioni e delle adunanze del Consiglio dell'ordine degli avvocati di Roma relative all'approvazione del nuovo regolamento sulle difese d'ufficio, nonché agli elenchi dei partecipanti e dei presenti alle riunioni. Il Consiglio ha consentito un'ostensione soltanto parziale, oscurando nominativi, firme, indicazioni dei partecipanti, consiglieri intervenuti e operazioni di voto, e ha poi respinto la richiesta integrale ritenendo non dimostrato l'interesse concreto e attuale. Con i motivi aggiunti il ricorrente ha impugnato ulteriori riscontri parziali, nei quali risultavano integralmente omessi gli elenchi delle presenze e numerosi passaggi dei verbali. Sono stati dedotti: la sussistenza dell'interesse difensivo, in quanto gli atti erano strumentali all'impugnazione del regolamento; l'illegittimità dell'oscuramento dei nominativi dei partecipanti e dei consiglieri intervenuti; l'impossibilità di verificare i quorum costitutivi e deliberativi e la regolarità delle operazioni di voto; la contraddittorietà dell'ostensione parziale; l'inutilità degli elenchi totalmente omissati; l'erroneo richiamo alla tutela dei dati personali, alle opinioni politiche e all'esclusione prevista dall'art. 24, comma 1, lett. c), l. 241/1990. Il Consiglio ha eccepito, tra l'altro, l'improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse e l'inammissibilità del ricorso.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni in rito. Non vi era sopravvenuta carenza di interesse, poiché la trasmissione di fogli presenze completamente oscurati non consentiva di conoscere l'identità e la qualità dei partecipanti, impedendo la verifica del quorum costitutivo; inoltre, le modifiche sopravvenute al regolamento sulle difese d'ufficio non incidevano sull'interesse all'accesso agli atti del procedimento. Nel merito, il Collegio ha qualificato l'istanza come accesso difensivo, autonomo rispetto al giudizio nel quale i documenti potranno essere utilizzati. L'interesse concreto e attuale risultava dal rapporto strumentale tra la conoscenza della regolarità dell'iter seguito dal Consiglio e l'esercizio delle prerogative difensive contro il regolamento. L'ostensione parziale è stata ritenuta insoddisfacente perché l'omissione dei partecipanti, degli intervenienti, delle firme e delle operazioni di voto impediva di verificare sia il quorum costitutivo sia quello deliberativo e di valutare eventuali conflitti di interesse. Il richiamo ai dati personali è stato ritenuto non idoneo: la partecipazione a un ente pubblico elettivo comporta una riduzione della tutela della riservatezza e i nominativi dei soggetti intervenuti erano necessari per l'esercizio della difesa. Il Collegio ha escluso che le posizioni espresse in sede assembleare costituissero, per ciò solo, opinioni politiche sottratte all'accesso, da intendere invece in senso più ristretto come convinzioni personali concernenti il rapporto tra individuo e potere costituito. È stato altresì ritenuto non pertinente il richiamo all'art. 24, comma 1, lett. c), l. 241/1990 e incompatibile con il regolamento interno del Consiglio, che non prevedeva un'esclusione generale per gli atti delle strutture interne e consentiva limitazioni agli atti endoprocedimentali solo per evitare strumentalizzazioni idonee a compromettere il funzionamento dell'organo, evenienza non configurabile dopo la conclusione del procedimento. Il ricorso e i motivi aggiunti sono stati accolti nei limiti della motivazione; il Consiglio è stato ordinato di consentire, entro trenta giorni, l'accesso integrale e l'estrazione di copia dei verbali e degli elenchi indicati al paragrafo 41, limitatamente alla trattazione del regolamento sulle difese d'ufficio. Spese compensate.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  Disciplina generale dell'accesso ai documenti amministrativi, applicata alla richiesta di conoscenza degli atti del Consiglio dell'ordine.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  L'accesso difensivo deve essere consentito quando la conoscenza dei documenti è necessaria per curare o difendere i propri interessi giuridici; nel caso concreto fondava l'accesso integrale agli atti utili a contestare il regolamento.

• art. 24, comma 1, lett. c), l. 241/1990

  La disposizione, concernente l'attività normativa, di programmazione e pianificazione, non giustificava il diniego degli atti richiesti, anche perché non applicabile secondo il regolamento interno del Consiglio agli atti delle strutture interne nel caso esaminato.

• art. 116 c.p.a.

  Il giudice dell'accesso deve verificare la sussistenza dell'interesse all'ostensione, ma non può anticipare il giudizio sull'ammissibilità, influenza o decisività dei documenti nel diverso giudizio in cui potranno essere utilizzati.

• art. 48 c.p.a.

  È richiamato per dare atto della trasposizione in sede giurisdizionale dei ricorsi straordinari proposti contro i regolamenti sulle difese d'ufficio.

Massime di principio

• L'accesso difensivo costituisce un diritto strumentale, ma autonomo, rispetto all'azione o alla difesa in un altro giudizio: è sufficiente dimostrare il nesso di strumentalità in astratto tra la conoscenza dei documenti e l'esercizio delle prerogative difensive, senza che l'amministrazione o il giudice dell'accesso possano anticipare la valutazione sull'ammissibilità, influenza o decisività dei documenti nel giudizio principale.
• Quando l'accesso riguarda verbali di organi collegiali e l'interesse difensivo consiste nel verificare la regolarità della deliberazione, l'ostensione deve comprendere i nominativi e la qualità dei partecipanti, gli intervenienti, gli elenchi delle presenze e, ove rilevanti, le operazioni di voto; l'oscuramento di tali elementi rende l'accesso non satisfattivo perché impedisce di verificare i quorum e l'eventuale sussistenza di conflitti di interesse.
• La tutela dei dati personali non giustifica l'oscuramento generalizzato dei nominativi di soggetti che partecipano a un ente pubblico elettivo e intervengono nella formazione della volontà dell'organo, quando tali dati siano necessari all'esercizio dell'accesso difensivo.
• La nozione di opinione politica, quale limite all'accesso, non comprende ogni giudizio di valore o posizione espressa in una sede assembleare, ma riguarda più restrittivamente le convinzioni personali attinenti al rapporto tra l'individuo e il potere costituito.
• La trasmissione di documenti con nominativi, firme e dati identificativi integralmente oscurati non determina la sopravvenuta carenza di interesse all'accesso quando tali elementi siano proprio quelli necessari per verificare la regolarità della composizione e dell'attività dell'organo collegiale.

Come è indicizzato