Sentenza n. 3616/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza del TAR che aveva ritenuto legittima la determinazione comunale n. 222/2022, con cui era stata dichiarata la decadenza o revoca della concessione demaniale marittima ai sensi dell’art. 47, comma 1, lett. f), del codice della navigazione. La concessione era stata revocata per la realizzazione, sull’area demaniale, di plurimi manufatti e installazioni non autorizzati dal Settore Demanio e privi di validi titoli edilizi, tra cui chiosco bar, strutture per spogliatoi, infermeria e servizi igienici, gazebo o struttura ombreggiante, pavimentazioni, docce e piantumazioni. La società deduceva tre motivi sostanzialmente coincidenti, denunciando error in iudicando e in procedendo, violazione e falsa applicazione dell’art. 47, lett. f), cod. nav., del d.P.R. 31/2017 e del d.lgs. 42/2004, nonché eccesso di potere per difetto di istruttoria, erronea valutazione dei presupposti, irragionevolezza, contraddittorietà e sviamento. In particolare, sosteneva che il TAR avesse illegittimamente integrato o sostituito la motivazione dell’atto comunale, poiché il provvedimento avrebbe fatto riferimento all’assenza dell’autorizzazione paesaggistica ordinaria ex art. 146 d.lgs. 42/2004, mentre il giudice aveva ritenuto sufficiente la mancanza dell’autorizzazione paesaggistica semplificata prevista dall’Allegato B, punto 26, del d.P.R. 31/2017. L’appellante richiamava inoltre la natura amovibile e stagionale dei manufatti, la loro riconducibilità all’Allegato A, punti A16 e A17, del d.P.R. 31/2017 e la disciplina temporanea del cosiddetto “salva-lidi” di cui all’art. 1, comma 246, l. 145/2018.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che nessuna sostituzione o integrazione postuma della motivazione fosse stata effettuata, poiché il provvedimento comunale aveva contestato in modo generale la realizzazione di opere non autorizzate e prive di titoli edilizi validi, anche alla luce degli accertamenti dei competenti uffici comunali. L’istruttoria aveva evidenziato che le SCIA e la CILA presentate non si erano perfezionate per la mancanza degli atti di assenso degli altri enti, che era stato emesso un ordine di demolizione non eseguito e che le opere erano rimaste installate. Quanto al profilo paesaggistico, il Collegio ha ritenuto applicabile l’Allegato B, punto 26, del d.P.R. 31/2017: per la prima collocazione e installazione di manufatti amovibili o facilmente rimovibili a servizio della balneazione, anche se aventi carattere stagionale, è necessaria l’autorizzazione paesaggistica semplificata. La mera amovibilità, l’assenza di fondazioni e la stagionalità non comportano automaticamente l’esenzione prevista dall’Allegato A, poiché le esenzioni devono essere interpretate restrittivamente alla luce dell’impatto effettivo dell’opera sul paesaggio. Inoltre, la concessionaria non aveva provveduto allo smontaggio delle strutture al termine della stagione estiva. Il richiamo alla disciplina del “salva-lidi” è stato ritenuto inconferente, perché tale disciplina presupponeva la preesistenza di un titolo legittimante, valido ed efficace, che nella fattispecie mancava. Il Collegio ha poi affermato che il potere previsto dall’art. 47, comma 1, lett. f), cod. nav. non è vincolato: comprende una fase di discrezionalità tecnica nell’accertamento dei presupposti e una fase di discrezionalità amministrativa nella valutazione della gravità dell’inadempimento. La realizzazione di opere prive dei necessari titoli e in violazione degli obblighi concessori integra un inadempimento di non scarsa importanza, idoneo a giustificare la decadenza, incidendo sul rapporto fiduciario tra concedente e concessionario. La motivazione dell’atto è stata ritenuta sufficiente, in quanto rendeva chiara la correlazione tra le violazioni accertate e la cessazione del rapporto concessorio. Le spese, pari a 4.000 euro oltre accessori, sono state poste a carico dell’appellante.

Norme richiamate

• art. 47, comma 1, lett. f), codice della navigazione

  per inadempienza degli obblighi derivanti dalla concessione, o imposti da norme di legge o da regolamenti

  La disposizione attribuisce all’amministrazione un potere non vincolato, articolato nell’accertamento tecnico dei presupposti e nella valutazione amministrativa della gravità dell’inadempimento; la violazione di non scarsa importanza può giustificare la decadenza della concessione.

• d.P.R. 31/2017, Allegato B, punto 26

  prima collocazione ed installazione dei predetti manufatti amovibili o di facile rimozione aventi carattere stagionale

  La prima installazione di manufatti amovibili o facilmente rimovibili a servizio della balneazione richiede l’autorizzazione paesaggistica semplificata anche quando i manufatti siano stagionali.

• d.P.R. 31/2017, Allegato A, punti A16 e A17

  occupazione temporanea di suolo privato, pubblico o di uso pubblico mediante installazione di strutture o di manufatti semplicemente ancorati al suolo senza opere murarie o di fondazione ... comunque non superiore a 120 giorni nell’anno solare

  La riconducibilità dell’intervento alle ipotesi di esenzione non dipende dalla sola amovibilità o stagionalità, ma dalla sua effettiva lieve entità e dalla non idoneità a incidere sui valori paesaggistici tutelati.

• art. 149 d.lgs. 42/2004

  Le esenzioni dall’autorizzazione paesaggistica devono essere interpretate restrittivamente e riguardano soltanto interventi che, per tipologia, contesto e materiali, non siano idonei a modificare l’assetto del paesaggio.

• art. 181 d.lgs. 42/2004

  La rilevanza paesaggistica dell’intervento può sussistere anche per strutture provvisorie o mobili, ove idonee ad alterare concretamente l’ambiente tutelato.

• art. 146 d.lgs. 42/2004

  La sentenza distingue l’autorizzazione paesaggistica ordinaria dalla procedura semplificata applicabile alla prima installazione dei manufatti balneari considerati.

• art. 1, comma 246, l. 145/2018

  La disciplina temporanea che consentiva il mantenimento dei manufatti amovibili dei lidi presupponeva l’esistenza di un titolo legittimante valido ed efficace, mancante nel caso esaminato.

• art. 3, comma 1, lett. e.5), d.P.R. 380/2001

  La disposizione è richiamata quale base della disciplina sui manufatti amovibili utilizzati negli stabilimenti balneari, senza derogare alla necessità di un titolo legittimante.

Massime di principio

• La prima collocazione e installazione, in area sottoposta a vincolo paesaggistico, di manufatti amovibili o facilmente rimovibili a servizio della balneazione richiede l’autorizzazione paesaggistica semplificata prevista dall’Allegato B, punto 26, del d.P.R. 31/2017, anche se i manufatti hanno carattere stagionale.
• La mera amovibilità, l’assenza di fondazioni e la durata stagionale dell’installazione non determinano automaticamente l’esenzione dall’autorizzazione paesaggistica: l’applicazione dell’Allegato A del d.P.R. 31/2017 presuppone che l’intervento sia realmente lieve e non idoneo, per caratteristiche e contesto, a incidere sui valori paesaggistici tutelati.
• Il potere di dichiarare la decadenza del concessionario ai sensi dell’art. 47, comma 1, lett. f), cod. nav. è discrezionale e comprende sia una valutazione tecnica dei presupposti sia una valutazione amministrativa della gravità dell’inadempimento; la realizzazione di opere prive dei necessari titoli può integrare un inadempimento di non scarsa importanza.
• La disciplina temporanea sul mantenimento dei manufatti amovibili degli stabilimenti balneari non legittima opere originariamente prive di un titolo valido ed efficace e non può essere invocata per superare l’assenza dei necessari titoli edilizi, demaniali e paesaggistici.
• Non costituisce sostituzione della motivazione dell’atto amministrativo la qualificazione giuridica, da parte del giudice, dell’assenza del titolo paesaggistico come mancanza dell’autorizzazione semplificata anziché ordinaria, quando il provvedimento abbia contestato la realizzazione di opere non autorizzate e la motivazione consenta di correlare le violazioni alla decadenza dalla concessione.

Come è indicizzato