Parere

Parere n. 192/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Parere sullo schema del nuovo statuto dell’Opera pia istituto assistenziale «Alessi» di San Giovanni Gemini (AG).

Giustizia amministrativa5 agosto 2026202600122

Sintesi

Generata da Trovanorma sul testo ufficiale

Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione SicilianaParere su schema di atto normativo

Schema del nuovo statuto dell’Opera pia Istituto assistenziale «Alessi» di San Giovanni Gemini

Esito

FAVOREVOLE CON OSSERVAZIONI

La questione giuridica

La Presidenza della Regione Siciliana ha chiesto il parere sulla legittimità degli schemi procedimentali e delle modifiche contenute nel nuovo statuto dell’Opera pia Istituto assistenziale «Alessi». Lo schema modifica, tra gli altri, gli articoli 8, 9, 12, 17, 19, 20 e 21 dello statuto previgente. Le questioni principali riguardano: l’applicabilità alle IPAB siciliane della disciplina statale di riordino e trasformazione in aziende pubbliche di servizi alla persona; la necessità e rilevanza del parere del consiglio comunale; la composizione del consiglio di amministrazione; la delimitazione delle competenze del consiglio di amministrazione rispetto alle funzioni gestionali; i requisiti professionali del segretario; le modalità di individuazione del revisore dei conti; la disciplina del servizio di tesoreria.

Il parere

Il Consiglio esprime il parere nei sensi della motivazione. Afferma che la disciplina statale sulle IPAB, contenuta nella legge n. 328 del 2000 e nel decreto legislativo n. 207 del 2001, trova applicazione anche in Sicilia, in ragione del rinvio dinamico operato dalle norme di attuazione dello Statuto regionale e dell’inerzia del legislatore regionale, sicché l’Istituto avrebbe dovuto dar conto della mancata trasformazione in azienda pubblica di servizi alla persona o della privatizzazione secondo la disciplina applicabile. Ritiene irrilevante il parere del consiglio comunale, poiché tale parere non era più previsto e la materia non rientra tra gli atti fondamentali dell’ente locale. Non formula rilievi sulla composizione del consiglio di amministrazione prevista dall’art. 8, in quanto dichiaratamente conforme alle volontà testamentarie del fondatore. Formula invece rilievi sull’art. 12, precisando che l’autorizzazione alla stipula dei contratti è funzione gestionale e deve essere attribuita all’apparato burocratico, mentre al consiglio spettano funzioni di indirizzo e programmazione. Per l’art. 19 richiede la specificazione dei requisiti professionali del segretario, con provenienza da una categoria non inferiore alla categoria D, o equivalente, e possesso della laurea. Per l’art. 20 richiede la previsione di modalità oggettive per l’individuazione del revisore dei conti, oltre alla necessaria iscrizione nell’albo professionale.

Osservazioni

Applicabilità della disciplina statale sulle IPAB

Lo schema deve essere esaminato considerando gli obblighi derivanti dalla legge n. 328 del 2000 e dal d.lgs. n. 207 del 2001, inclusa la trasformazione delle IPAB in aziende pubbliche di servizi alla persona e l’adeguamento degli statuti. L’Istituto deve giustificare la mancata trasformazione o privatizzazione secondo la disciplina applicabile.

Parere del consiglio comunale

Il parere del consiglio comunale di San Giovanni Gemini non era necessario e non assume rilevanza, poiché la relativa competenza non è più prevista e l’espressione del parere sulle modifiche statutarie di una IPAB non rientra tra gli atti fondamentali dell’ente locale.

Art. 8 - Composizione del consiglio di amministrazione

Non sono formulate osservazioni sulla composizione del consiglio di amministrazione, strutturata in adesione alle volontà testamentarie del fondatore riportate nello statuto organico del 1902.

Art. 12 - Competenze del consiglio di amministrazione

La competenza del consiglio di amministrazione ad autorizzare la stipulazione dei contratti dell’ente non è coerente con il principio di separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni di gestione. La stipula dei contratti appartiene all’apparato burocratico dell’istituzione, mentre il consiglio deve essere limitato alle funzioni di indirizzo e programmazione.

Art. 19 - Requisiti del segretario

La disposizione deve specificare i requisiti di professionalità del segretario, collegandoli a una categoria professionale di provenienza non inferiore alla categoria D del CCNL del comparto Funzioni locali, o a categoria corrispondente in caso di segretario a scavalco proveniente da altra IPAB, fermo il necessario possesso della laurea.

Art. 20 - Individuazione del revisore dei conti

Lo statuto deve disciplinare le modalità di individuazione del revisore dei conti mediante criteri e procedure oggettive, da stabilire appositamente. Resta necessario il requisito dell’iscrizione nell’apposito albo.

Norme richiamate

l. 17 luglio 1890, n. 6972
legge fondamentale sulle Opere pie
La disciplina della legge è stata abrogata, insieme ai relativi provvedimenti di attuazione, dalla normativa statale di riordino delle IPAB, salvo l’applicazione transitoria delle disposizioni previgenti in quanto compatibili.
l. 8 novembre 2000, n. 328
art. 1; art. 10, comma 1; art. 30
La legge detta principi fondamentali in materia di servizi sociali, delega il Governo al riordino delle IPAB e prevede la trasformazione della forma giuridica delle istituzioni, nonché l’abrogazione della disciplina previgente.
d.lgs. 4 maggio 2001, n. 207
Le IPAB che erogano direttamente servizi assistenziali devono trasformarsi in aziende pubbliche di servizi alla persona e adeguare gli statuti; l’art. 22 demanda alle regioni a statuto speciale l’attuazione secondo gli statuti di autonomia e le norme di attuazione.
art. 30 l.r. Sicilia n. 22 del 1986
classificazione delle IPAB come enti privati e loro inclusione in apposito elenco
La disposizione disciplina la possibile privatizzazione delle istituzioni che, in base agli atti di fondazione e agli statuti, risultino prevalentemente riconducibili alla natura privata.
d.P.R. 30 agosto 1975, n. 636, art. 1
le funzioni amministrative attribuite agli organi statali sono esercitate dagli organi della Regione
La norma di attuazione dello Statuto siciliano opera un rinvio dinamico alla legislazione statale in materia di ordinamento e controlli sulle IPAB.
art. 68 l.r. Sicilia n. 10 del 1999
funzione di vigilanza sulle IPAB
La Regione Siciliana esercita funzioni di vigilanza sulle IPAB.
art. 1 l.r. Sicilia n. 48 del 1991
richiamo all’art. 32 della l. n. 142 del 1990
La competenza del consiglio comunale è limitata agli atti fondamentali dell’ente locale, tra i quali non rientra il parere sulle modifiche statutarie di una IPAB.
art. 42 d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267
atti fondamentali del consiglio comunale
La materia del parere sulle modifiche statutarie di una IPAB non rientra nelle attribuzioni fondamentali del consiglio comunale.
art. 97 Cost.
principio di separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni di gestione amministrativa
Il principio generale impone di distinguere le funzioni di indirizzo e programmazione, spettanti agli organi politici, dalle funzioni gestionali, spettanti all’apparato burocratico.
art. 31 l. 17 luglio 1890, n. 6972
nomina del segretario tra dipendenti comunali o segretari di altre IPAB
La disposizione è richiamata dall’art. 19 dello schema, ma i requisiti professionali devono essere ulteriormente specificati mediante il riferimento alla categoria D o equivalente e al possesso della laurea.
Corte costituzionale, sentenza n. 396 del 1988
È richiamata in relazione alla disciplina regionale sulla possibile privatizzazione delle IPAB.
Corte costituzionale, sentenza n. 161 del 2017
È richiamata per la riconducibilità delle IPAB alle regole degli enti locali.
Corte costituzionale, sentenza n. 108 del 2015
È richiamata per qualificare la separazione tra indirizzo politico-amministrativo e gestione amministrativa come principio generale fondato sull’art. 97 Cost.
Corte costituzionale, sentenza n. 213 del 1998
È richiamata per affermare la forza prevalente delle norme di attuazione degli statuti speciali rispetto alle leggi ordinarie.
Corte costituzionale, sentenze nn. 46 del 2022, 107 del 2021 e 231 del 2017
Le clausole di salvaguardia in favore degli enti ad autonomia speciale non rendono automaticamente inapplicabile la legislazione statale; occorre una verifica caso per caso della compatibilità con lo statuto speciale.

Massime di principio

In assenza di una disciplina regionale organica incompatibile, la normativa statale di riordino delle IPAB può trovare applicazione anche nelle regioni a statuto speciale quando le relative norme di attuazione operano un rinvio dinamico alla legislazione statale.
Le clausole di salvaguardia previste dalla legislazione statale per le regioni a statuto speciale non determinano automaticamente l’inapplicabilità della disciplina statale, imponendo invece una verifica concreta della compatibilità delle singole disposizioni con lo statuto di autonomia e le norme di attuazione.
Il consiglio di amministrazione di un ente pubblico assistenziale esercita funzioni di indirizzo e programmazione e non può essere investito di competenze propriamente gestionali, come l’autorizzazione alla stipula dei contratti, che spettano all’apparato burocratico.
Gli statuti degli enti pubblici devono prevedere criteri oggettivi e predeterminati per l’individuazione degli organi di controllo, anche quando stabiliscano il requisito dell’iscrizione in un apposito albo professionale.
La disciplina statutaria dei requisiti professionali del segretario di un ente pubblico deve individuare una soglia professionale adeguata e verificabile, oltre al necessario titolo di studio, anche quando la nomina avvenga mediante istituto dello scavalco.

Schema del nuovo statuto dell’Opera pia «Alessi»

Il Consiglio di giustizia amministrativa per la Regione Siciliana ha esaminato, su richiesta della Presidenza della Regione Siciliana - Ufficio legislativo e legale, lo schema del nuovo statuto dell’Opera pia Istituto assistenziale «Alessi» di San Giovanni Gemini. Lo schema modifica la composizione e le competenze degli organi dell’Istituto, la disciplina del segretario, del revisore dei conti e del servizio di tesoreria.

Premesse e contenuto dello schema

Il nuovo statuto è stato adottato dal commissario straordinario con deliberazione n. 54 del 19 settembre 2025, allo scopo di adeguare la disciplina dell’Istituto alle volontà del fondatore e alla normativa vigente in materia di IPAB. Dalla relazione commissariale risultano interessati, in particolare, gli articoli 8, 9, 12, 17, 19, 20 e 21.

L’art. 8 prevede un consiglio di amministrazione composto da cinque membri, uno dei quali scelto tra i discendenti della famiglia Alessi, designati di comune accordo dall’Arciprete e dal Sindaco; in caso di mancato accordo, la scelta dei membri mancanti spetta al consiglio comunale. La durata dell’incarico è quinquennale, con possibilità di una sola riconferma.

L’art. 12 elenca le competenze del consiglio di amministrazione, tra cui la nomina del revisore e del segretario, l’approvazione dei bilanci, le modifiche statutarie, la dotazione organica, l’accettazione di lasciti e donazioni, la rappresentanza in giudizio, la stipula dei contratti e la costituzione o partecipazione a società ed enti.

L’art. 17 disciplina il servizio di tesoreria, prevedendo l’affidamento a un istituto di credito autorizzato con sportello nel Comune e l’espletamento di una procedura di gara a evidenza pubblica.

L’art. 19 disciplina la nomina del segretario, scelto tra dipendenti comunali o, a scavalco, tra i segretari di altre IPAB. L’art. 20 disciplina il revisore dei conti, senza tuttavia specificare le modalità di scelta.

Quadro normativo sulle IPAB

Il Consiglio ricostruisce il quadro normativo statale e regionale. La legge n. 328 del 2000 ha qualificato le proprie disposizioni come principi fondamentali e ha delegato il Governo al riordino delle IPAB, prevedendo la trasformazione della loro forma giuridica e l’adeguamento degli statuti.

Il d.lgs. n. 207 del 2001 ha stabilito che le istituzioni che svolgono direttamente attività di erogazione di servizi assistenziali devono trasformarsi in aziende pubbliche di servizi alla persona e adeguare i propri statuti. Lo stesso decreto ha abrogato la disciplina delle IPAB contenuta nella legge n. 6972 del 1890, mantenendo transitoriamente applicabili le disposizioni previgenti soltanto se compatibili con i principi della libertà dell’assistenza e con la nuova disciplina.

Per le regioni a statuto speciale, l’art. 22 del d.lgs. n. 207 del 2001 rinvia agli statuti di autonomia e alle relative norme di attuazione. In Sicilia, tuttavia, l’art. 1 del d.P.R. n. 636 del 1975 attribuisce agli organi regionali le funzioni precedentemente esercitate dagli organi statali in materia di IPAB e richiama la legge n. 6972 del 1890, le sue successive modificazioni e ogni altra disposizione legislativa o regolamentare in materia di ordinamento e controlli.

Secondo il Consiglio, tale previsione configura un rinvio dinamico alla legislazione statale. Ne deriva che, in mancanza di una disciplina regionale organica incompatibile, le regole statali di riordino delle IPAB si applicano anche in Sicilia. L’Istituto avrebbe pertanto dovuto dar conto della mancata trasformazione in azienda pubblica di servizi alla persona o della mancata privatizzazione secondo la disciplina applicabile. La Regione Siciliana esercita sulle IPAB le funzioni di vigilanza previste dall’art. 68 della l.r. n. 10 del 1999.

Irrilevanza del parere del consiglio comunale

Il Consiglio ritiene privo di rilevanza il parere favorevole espresso dal consiglio comunale di San Giovanni Gemini ai sensi dell’art. 62 della legge n. 6972 del 1890. La disciplina richiamata è stata superata e, in base all’art. 1 della l.r. n. 48 del 1991, in collegamento con l’art. 42 del d.lgs. n. 267 del 2000, il consiglio comunale delibera sugli atti fondamentali dell’ente locale.

Le modifiche statutarie di una IPAB non rientrano in tale categoria. Il parere comunale, quindi, non era necessario e non incide sulla valutazione dello schema.

Valutazione dell’art. 8

Non sono formulate osservazioni sulla nuova composizione del consiglio di amministrazione. La disciplina è stata dichiaratamente predisposta per adeguarsi alle volontà testamentarie del fondatore, riportate nello statuto organico del 1902, e il Consiglio non ravvisa elementi ostativi nella relativa previsione.

Valutazione dell’art. 12 e separazione tra indirizzo e gestione

Il Consiglio richiama la riconducibilità delle IPAB alle regole degli enti locali e, in particolare, il principio generale di separazione tra funzioni di indirizzo politico-amministrativo e funzioni di gestione amministrativa, fondato sull’art. 97 Cost.

In tale prospettiva, la previsione secondo cui il consiglio di amministrazione autorizza la stipulazione dei contratti dell’ente non è coerente con l’ordinamento. La stipula dei contratti è un’attività gestionale e deve essere attribuita all’apparato burocratico. Il consiglio di amministrazione deve invece occuparsi dell’indirizzo e della programmazione, competenze che lo schema non disciplina in modo espresso né per questo né per altri settori.

Valutazione dell’art. 19 sul segretario

L’art. 19 non specifica adeguatamente i requisiti professionali del segretario. Il Consiglio richiede che tali requisiti siano collegati a una categoria professionale di provenienza non inferiore alla categoria D del CCNL del comparto Funzioni locali, oppure a una categoria corrispondente quando il segretario sia nominato a scavalco da un’altra IPAB.

Resta inoltre necessario il possesso della laurea. La disposizione statutaria deve quindi rendere espliciti sia il livello professionale richiesto sia il titolo di studio.

Valutazione dell’art. 20 sul revisore dei conti

L’art. 20 prevede l’iscrizione del revisore nell’apposito albo, ma non disciplina il procedimento di individuazione del soggetto cui conferire l’incarico. Il Consiglio richiede l’inserimento di modalità oggettive di scelta, da stabilire preventivamente, in modo da assicurare imparzialità e verificabilità della nomina.

Conclusioni

Il parere è favorevole con osservazioni. Lo schema non presenta impedimenti quanto alla composizione del consiglio di amministrazione e alla disciplina del servizio di tesoreria, ma deve essere coordinato con la disciplina statale di riordino delle IPAB e adeguato quanto alle competenze gestionali del consiglio di amministrazione, ai requisiti del segretario e alle modalità di individuazione del revisore dei conti.

Come è indicizzato

MaterieRegolamenti e atti amministrativi generaliRiordino e organizzazione della PAServizi sociali ed educativi

RamiFonti e atti normativiEnti locali e organizzazione amministrativaServizi pubblici

IstitutiRiserva di legge e gerarchia delle fontiPrincipio di legalità e tipicitàDiscrezionalità amministrativa e tecnicaPonderazione degli interessi e interesse pubblico

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