Sentenza n. 5116/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La società cooperativa aveva impugnato il decreto di scioglimento adottato ai sensi dell'art. 2545-septiesdecies c.c. e dell'art. 12, comma 3, d.lgs. n. 220/2002, deducendo l'insussistenza dei presupposti, violazione di legge, eccesso di potere, difetto di istruttoria, irragionevolezza, manifesta ingiustizia e difetto di motivazione. In particolare, sosteneva che l'Amministrazione non avesse adeguatamente valutato l'attività mutualistica svolta nel settore dell'istruzione e della formazione, la situazione economica della cooperativa e l'assenza di una volontaria sottrazione all'ispezione, imputando gli eventuali inadempimenti al commercialista incaricato. Contestava inoltre che la nozione di sottrazione alla vigilanza comprendesse mere omissioni e non soltanto condotte ostative o di rifiuto. In appello lamentava anche l'erroneità della sentenza di primo grado per travisamento dei fatti e omesso esame dei motivi, avendo il TAR valorizzato risultanze di audizioni successive allo scioglimento e riferite a profili diversi dall'unico presupposto posto a fondamento del decreto, ossia la mancata collaborazione all'attività di vigilanza. Nel corso del giudizio, il Consiglio di Stato aveva sollevato questione di legittimità costituzionale dell'art. 12, comma 3, secondo periodo, d.lgs. n. 220/2002. La Corte costituzionale, con sentenza n. 116/2025, ha dichiarato illegittima la disposizione nella parte in cui prevedeva lo scioglimento e la devoluzione del patrimonio della cooperativa sottrattasi alla vigilanza, anziché la nomina di un commissario ai sensi dell'art. 2545-sexiesdecies c.c.

La decisione

L'appello è stato accolto parzialmente. Il Consiglio di Stato ha riformato la sentenza del TAR e annullato il provvedimento nella parte in cui disponeva lo scioglimento della cooperativa, in applicazione della sopravvenuta dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma 3, secondo periodo, d.lgs. n. 220/2002. Secondo la Corte costituzionale, in caso di sottrazione alla vigilanza l'Amministrazione può nominare un commissario ai sensi dell'art. 2545-sexiesdecies c.c., anche nella persona del legale rappresentante o di un componente dell'organo di controllo, limitatamente agli specifici adempimenti, ma non può disporre lo scioglimento con devoluzione del patrimonio. Il Consiglio di Stato ha quindi rimesso all'Amministrazione, in sede di riedizione del potere, la verifica dell'eventuale sussistenza dei presupposti per la nomina del commissario, previa rinnovazione dell'intero procedimento e nuovo accertamento dell'attualità della mancata cooperazione. Gli ulteriori motivi sono stati ritenuti infondati. Il Collegio ha affermato che la sottrazione alla vigilanza comprende non solo il rifiuto espresso, ma ogni azione od omissione che impedisca al revisore di effettuare l'accertamento dei requisiti mutualistici; la cooperativa risponde anche delle omissioni dell'ausiliario incaricato e il rapporto con il commercialista ha rilevanza soltanto interna. Non era necessario accertare autonomamente la mancanza dei requisiti mutualistici, né ponderare ulteriormente gli interessi coinvolti, poiché, secondo la disciplina applicabile ratione temporis, la misura conseguente alla sottrazione era vincolata. Le spese del doppio grado sono state compensate per la complessità delle questioni e per l'aderenza del provvedimento alla normativa successivamente dichiarata incostituzionale.

Norme richiamate

• art. 12, comma 3, d.lgs. n. 220/2002

  «gli enti cooperativi che si sottraggono all'attività di vigilanza»

  La disposizione, nella versione applicabile prima della pronuncia costituzionale, collegava alla sottrazione alla vigilanza lo scioglimento per atto dell'autorità. Dopo la sentenza della Corte costituzionale n. 116/2025, non può più fondare lo scioglimento, ma consente l'eventuale nomina di un commissario nei limiti indicati dalla Corte.

• art. 2545-septiesdecies c.c.

  Prevedeva lo scioglimento per atto dell'autorità della società cooperativa; nel caso concreto tale base normativa non può più essere utilizzata per sciogliere una cooperativa soltanto perché si è sottratta alla vigilanza, alla luce della declaratoria di illegittimità costituzionale.

• art. 2545-sexiesdecies c.c.

  Costituisce il fondamento della misura sostitutiva della nomina del commissario, che può sostituirsi agli organi amministrativi limitatamente al compimento degli specifici adempimenti indicati.

• art. 2514, comma 1, lett. d), c.c.

  La devoluzione del patrimonio, collegata alla disciplina dello scioglimento, non può conseguire alla mera sottrazione alla vigilanza dopo la dichiarazione di illegittimità costituzionale della relativa previsione.

• art. 223-septiesdecies disp. att. c.c.

  Era richiamato quale ulteriore fondamento dello scioglimento per atto dell'autorità, non più applicabile alla fattispecie nei termini censurati dalla Corte costituzionale.

• art. 1, comma 2, d.lgs. n. 220/2002

  «finalizzata all'accertamento dei requisiti mutualistici»

  Individua la finalità dell'attività di vigilanza sugli enti cooperativi.

• art. 4 d.lgs. n. 220/2002

  «accertare [...] la natura mutualistica dell'ente»

  Definisce l'oggetto della revisione e gli elementi che essa deve verificare, ma il Consiglio di Stato ha ritenuto che il loro accertamento non fosse necessario quando la cooperativa si sottrae alla vigilanza.

• art. 1228 c.c.

  Il debitore risponde dell'operato degli ausiliari di cui si avvale nell'adempimento, sicché il rapporto interno con il commercialista non esclude la responsabilità della cooperativa per ritardi o omissioni nei rapporti con l'Amministrazione.

• art. 3 l. n. 689/1981

  Il Collegio richiama il principio secondo cui, per l'elemento soggettivo dell'illecito amministrativo, è sufficiente la colpa; l'errore sulla liceità della condotta può escludere la responsabilità solo se inevitabile e non superabile con l'ordinaria diligenza.

• art. 80, comma 1, c.p.a.

  Richiamato per la tempestiva istanza di fissazione dell'udienza dopo la restituzione della causa a seguito dell'incidente di costituzionalità.

Massime di principio

• A seguito della dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 12, comma 3, secondo periodo, d.lgs. n. 220/2002, la mera sottrazione di una società cooperativa all'attività di vigilanza non consente lo scioglimento per atto dell'autorità né la conseguente devoluzione del patrimonio; l'Amministrazione può soltanto valutare la nomina di un commissario ai sensi dell'art. 2545-sexiesdecies c.c., con poteri sostitutivi limitati agli specifici adempimenti indicati.
• La sottrazione alla vigilanza comprende non soltanto il rifiuto espresso di sottoporsi all'ispezione, ma ogni azione od omissione che impedisca concretamente al revisore di effettuare l'accertamento dei requisiti mutualistici, salvo che la legge richieda ulteriori elementi soggettivi o oggettivi.
• Nei rapporti con l'Amministrazione, la cooperativa risponde anche delle omissioni del professionista incaricato di curare gli adempimenti ispettivi o contabili; il rapporto con l'ausiliario ha rilevanza meramente interna e non esonera l'ente dalle conseguenze delle omissioni, ai sensi dell'art. 1228 c.c.
• Quando la disciplina applicabile configura la misura conseguente alla sottrazione alla vigilanza come atto vincolato, l'Amministrazione non deve svolgere un'ulteriore ponderazione tra l'interesse alla prosecuzione dell'attività cooperativa e l'interesse alla vigilanza, né accertare autonomamente la mancanza dei requisiti mutualistici, purché sia previamente e correttamente accertata la sottrazione.

Come è indicizzato