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Sentenza

Sentenza n. 14682/2026 - Roma, Sezione 4

per l’annullamento con il ricorso principale - del provvedimento prot. n. GSE/P20190056247 del 5.08.2019, ricevuto dalla ricorrente a mezzo PEC in data 6.08.2019 di protocollo GSE/P20190056314 a seguito di rettifica di EC inviata il giorno precedente, recante “Attività di controllo di cui alla lettera del 6 giugno 2018 prot. GSE/P20180048536) ai sensi dell’art. 12 commi 1 e 3 del D.M. 11 gennaio 2017, per i progetti di riduzione dei consumi di energia primaria identificati dai codici RVC (richieste di verifica e certificazione) riportati nell’Allegato A alla comunicazione del 6 giugno 2018, il cui soggetto proponente è la società Esergetica S.r.l. Comunicazione di esito.”, con il quale il Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.a., Direzione Verifiche ed Ispezioni, in persona del Direttore, Luca Barberis, ha disposto la decadenza al diritto all’ottenimento degli incentivi derivanti dal meccanismo dei Titoli di Efficienza Energetica per 35 progetti presentati dalla ricorrente, indicati nell’Allegato Z allo stesso provvedimento; - della nota prot. GSE/P20190061924 del 30.09.2019 recante “Attività di controllo di cui alla lettera del 6 giugno 2018 (prot. GSE/P20180048536) ai sensi dell’art. 12 commi 1 e 3 del D.M. 11 gennaio 2017, per i progetti di riduzione dei consumi di energia primaria identificati dai codici RVC (richieste di verifica e certificazione) riportati nell’Allegato A alla comunicazione del 6 giugno 2018, il cui soggetto proponente è la società Esergetica S.r.l..- Richiesta restituzione incentivi”, con la quale il Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.a., Direzione Amministrazione e Finanza, in persona del Direttore, Giorgio Anselmi, ha intimato ad Esergetica la restituzione di n. 2.614 Titoli di Efficienza Energetica ovvero del loro asserito controvalore economico pari ad Euro 563.640,35; - nonché di tutti gli altri atti connessi precedenti e/o conseguenti, ivi inclusa, per quanto occorrer possa, la nota prot. n. GSE/P20180048536 del 6.06.2018, recante comunicazione di avvio del procedimento di controllo ai sensi dell’art. 12, comma 1, D.M. 11.01.2017 e, nei limiti di quanto si dirà in narrativa, le successive note prot. n. GSE/P20180064410 del 17.07.2018, GSE/P20180089183 del 27.09.2018 e GSE/P20180111575 del 20.12.2018, recanti concessione di proroga del termine per la trasmissione della documentazione richiesta nell’ambito del procedimento, la nota prot. GSE/P20180097920 del 23.10.2018, recante sospensione del procedimento e richiesta di integrazioni, la nota prot. GSE/P20190017715 del 29.03.2019, recante sospensione delle emissioni dei Titoli di Efficienza Energetica previste per il 30.06.2018, 30.09.2018, 31.12.2018 e 31.03.2019, nonché la nota prot GSE/P2019025282 del 11.04.2019, recante sospensione del procedimento e richiesta di integrazioni; - per quanto occorrer possa, del documento “Certificati Bianchi – Chiarimenti operativi per la presentazione dei progetti (2017)”, pubblicato sul sito web del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.P.A.., nei termini meglio specificati in narrativa e per l’accertamento del diritto della società Esergetica S.r.l. alla percezione e al mantenimento dei Certificati Bianchi spettanti ai sensi del D.M. 28.12.2012, con riferimento alle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) annullate a mezzo del provvedimento impugnato; e per la condanna del Gestore dei Servizi Energetici – GSE s.p.a., ai sensi dell’art. 34 c.p.a., a porre in essere tutte le azioni conseguenti necessarie al riconoscimento dei Certificati Bianchi e/o comunque, anche in virtù di risarcimento in forma specifica ai sensi dell’art. 2058 c.c., all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio; con il primo atto di motivi aggiunti - del provvedimento prot. n. GSE/P20190056247 del 5.08.2019, ricevuto dalla ricorrente a mezzo PEC in data 6.08.2019 di protocollo GSE/P20190056314 a seguito di rettifica di PEC inviata il giorno precedente, recante “Attività di controllo di cui alla lettera del 6 giugno 2018 (prot. GSE/P20180048536) ai sensi dell’art. 12 commi 1 e 3 del D.M. 11 gennaio 2017, per i progetti di riduzione dei consumi di energia primaria identificati dai codici RVC (richieste di verifica e certificazione) riportati nell’Allegato A alla comunicazione del 6 giugno 2018, il cui soggetto proponente è la società Esergetica S.r.l.. Comunicazione di esito.”, con il quale il Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.a., Direzione Verifiche ed Ispezioni, in persona del Direttore, Luca Barberis, ha disposto la decadenza al diritto all’ottenimento degli incentivi derivanti dal meccanismo dei Titoli di Efficienza Energetica per 35 progetti presentati dalla ricorrente, indicati nell’Allegato Z allo stesso provvedimento; - della nota prot. GSE/P20190061924 del 30.09.2019 recante “Attività di controllo di cui alla lettera del 6 giugno 2018 (prot. GSE/P20180048536) ai sensi dell’art. 12 commi 1 e 3 del D.M. 11 gennaio 2017, per i progetti di riduzione dei consumi di energia primaria identificati dai codici RVC (richieste di verifica e certificazione) riportati nell’Allegato A alla comunicazione del 6 giugno 2018, il cui soggetto proponente è la società Esergetica S.r.l..- Richiesta restituzione incentivi”, con la quale il Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.p.a., Direzione Amministrazione e Finanza, in persona del Direttore, Giorgio Anselmi, ha intimato ad Esergetica la restituzione di n. 2.614 Titoli di Efficienza Energetica ovvero del loro asserito controvalore economico pari ad Euro 563.640,35; - nonché di tutti gli altri atti connessi precedenti e/o conseguenti, ivi inclusa, per quanto occorrer possa, la nota prot. n. GSE/P20180048536 del 6.06.2018, recante comunicazione di avvio del procedimento di controllo ai sensi dell’art. 12, comma 1, D.M. 11.01.2017 e, nei limiti di quanto si dirà in narrativa, le successive note prot. n. GSE/P20180064410 del 17.07.2018, GSE/P20180089183 del 27.09.2018 e GSE/P20180111575 del 20.12.2018, recanti concessione di proroga del termine per la trasmissione della documentazione richiesta nell’ambito del procedimento, la nota prot. GSE/P20180097920 del 23.10.2018, recante sospensione del procedimento e richiesta di integrazioni, la nota prot. GSE/P20190017715 del 29.03.2019, recante sospensione delle emissioni dei Titoli di Efficienza Energetica previste per il 30.06.2018, 30.09.2018, 31.12.2018 e 31.03.2019, nonché la nota prot GSE/P2019025282 del 11.04.2019, recante sospensione del procedimento e richiesta di integrazioni; - per quanto occorrer possa, del documento “Certificati Bianchi – Chiarimenti operativi per la presentazione dei progetti (2017)”, pubblicato sul sito web del Gestore dei Servizi Energetici – GSE S.P.A.., nei termini meglio specificati in narrativa. e per l’accertamento del diritto della società Esergetica S.r.l. alla percezione e al mantenimento dei Certificati Bianchi spettanti ai sensi del D.M. 28.12.2012, con riferimento alle Richieste di Verifica e Certificazione (RVC) annullate a mezzo del provvedimento impugnato; e per la condanna del Gestore dei Servizi Energetici – GSE s.p.a., ai sensi dell’art. 34 c.p.a., a porre in essere tutte le azioni conseguenti necessarie al riconoscimento dei Certificati Bianchi e/o comunque, anche in virtù di risarcimento in forma specifica ai sensi dell’art. 2058 c.c., all’adozione delle misure idonee a tutelare la situazione giuridica soggettiva dedotta in giudizio; con il secondo atto di motivi aggiunti: per l’applicazione, al caso in esame, del “decreto-legge 16 luglio 2020, n. 76 (c.d. “decreto semplificazioni”), pubblicato sulla gazzetta ufficiale in medesima data e poi convertito, con modificazioni, dalla legge 11.09.2020, n. 120, ha introdotto, all’art. 56, rilevanti modifiche all’art. 42 del d.lgs. 28/2011”.

Giustizia amministrativa201914412

Sintesi

Generata da Trovanorma sul testo ufficiale
TAR Lazio - Roma, Sez. V terSentenzaAzione di annullamento

Atto impugnato: provvedimento di decadenza dagli incentivi per 35 progetti di Titoli di Efficienza Energetica e conseguente richiesta di restituzione di 2.614 titoli o del controvalore di euro 563.640,35

Esito

ACCOGLIMENTO PARZIALE

Favorevole al ricorrente (operatore economico)

Prevale il privato

La controversia

La ricorrente ha contestato gli atti con cui il GSE, all'esito di un procedimento di controllo su numerose Richieste di Verifica e Certificazione, ha dichiarato la decadenza dal diritto agli incentivi relativi a 35 progetti e ha richiesto la restituzione dei titoli già erogati. Ha dedotto, in primo luogo, che il potere esercitato fosse sostanzialmente un annullamento d'ufficio, illegittimo perché adottato oltre i limiti dell'art. 21-nonies della legge n. 241/1990 e sulla base di documenti o criteri non richiesti al momento dell'approvazione delle RVC. In subordine, ha sostenuto che non ricorressero violazioni rilevanti ai sensi dell'art. 42 del d.lgs. n. 28/2011 e della disciplina applicabile, lamentando difetto di istruttoria, travisamento, carenza di motivazione, contraddittorietà con altri procedimenti del GSE, violazione dei principi di legalità, proporzionalità, buon andamento, buona fede, non aggravamento e legittimo affidamento, nonché incompetenza del GSE nell'introdurre criteri normativi ulteriori. Ha inoltre contestato le modalità di svolgimento del procedimento, l'articolazione in sub-procedimenti, l'accelerazione dei tempi e l'ampiezza della documentazione richiesta. Con il primo atto di motivi aggiunti ha censurato la quantificazione del controvalore dei titoli, ritenendola contraddittoria rispetto a quella utilizzata dal GSE in altro procedimento analogo e superiore al vantaggio effettivamente conseguito. Con il secondo atto di motivi aggiunti ha dedotto l'applicabilità retroattiva delle modifiche introdotte dall'art. 56 del d.l. n. 76/2020 all'art. 42 del d.lgs. n. 28/2011, sostenendo che la decadenza avrebbe comunque richiesto i presupposti dell'art. 21-nonies della legge n. 241/1990.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso nei limiti indicati in motivazione e ha annullato gli atti impugnati. Ha ritenuto decisivo il difetto di motivazione del provvedimento di decadenza. Anche ammettendo l'ampiezza dei poteri di controllo del GSE, l'art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011 consente la decadenza e il recupero degli incentivi soltanto quando le violazioni riscontrate siano rilevanti ai fini dell'erogazione. Il provvedimento impugnato, tuttavia, non aveva qualificato come rilevanti le violazioni contestate, né aveva spiegato perché le singole criticità rientrassero nelle categorie di violazioni rilevanti o perché, considerate unitariamente, avessero tale carattere. La motivazione si era risolta in un elenco di criticità, prevalentemente concernenti l'inidoneità formale di documenti a comprovare, a distanza di anni, gli accordi relativi alla cessione dei titoli. La relazione depositata dal GSE in corso di giudizio non aveva colmato tale lacuna e non poteva integrare postumamente la motivazione dell'atto. Il giudice ha evidenziato che la valutazione della rilevanza costituisce il momento centrale del controllo: soltanto dopo tale accertamento il provvedimento di decadenza diviene vincolato. Il secondo ricorso per motivi aggiunti è stato invece respinto, poiché la nuova formulazione dell'art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011, introdotta dall'art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020, non ha efficacia retroattiva. Le ulteriori doglianze sono state assorbite, inclusi i motivi sulla quantificazione delle somme da restituire e sui criteri di valutazione delle RVC, restando ferma la possibilità per il GSE di rideterminarsi nel rispetto del vincolo conformativo della sentenza e della distinzione tra decadenza e autotutela. Le spese sono state compensate in ragione della peculiarità della questione e dell'assenza di uniformità degli orientamenti sulla natura del potere esercitato dal GSE.

Norme richiamate

  • art. 42, comma 3, d.lgs. 28/2011

    Nel caso in cui le violazioni riscontrate nell'ambito dei controlli di cui ai commi 1 e 2 siano rilevanti ai fini dell'erogazione degli incentivi, il GSE dispone il rigetto dell'istanza ovvero la decadenza dagli incentivi, nonché il recupero delle somme già erogate, e trasmette all'Autorità l'esito degli accertamenti effettuati per l'applicazione delle sanzioni di cui all'articolo 2, comma 20, lettera c), della legge 14 novembre 1995, n. 481.

    La decadenza e il recupero degli incentivi presuppongono un accertamento espresso della rilevanza delle violazioni ai fini dell'erogazione; tale valutazione deve essere compiuta dall'amministrazione nel procedimento e motivata nell'atto.

  • art. 56, comma 7, d.l. 76/2020, convertito dalla l. 120/2020

    La modifica dell'art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011 non ha efficacia retroattiva e non si applica a procedimenti relativi a fatti anteriori alla sua entrata in vigore.

  • art. 3, comma 2, l. 241/1990

    Il provvedimento deve indicare i presupposti di fatto e le ragioni giuridiche che hanno determinato la decisione; non è sufficiente elencare criticità senza spiegare la loro rilevanza ai fini della decadenza.

  • art. 21-nonies l. 241/1990

    La questione della qualificazione del potere del GSE come autotutela è stata lasciata impregiudicata; il giudice ha distinto, sul piano conformativo, il potere di decadenza dall'intervento di annullamento d'ufficio.

  • art. 12 d.m. 11 gennaio 2017

    Disciplina i controlli del GSE sui progetti e sulle richieste relative ai Titoli di Efficienza Energetica, ma il suo esercizio deve comunque condurre a un motivato accertamento della rilevanza delle violazioni.

  • art. 14 delle Linee guida di cui alla delibera Aeeg EEN 9/2011

    È richiamato quale fondamento dell'obbligo dei richiedenti di conservare la documentazione idonea a comprovare i presupposti degli incentivi, secondo il principio di autoresponsabilità.

Massime di principio

  • Nell'esercizio dei controlli sugli incentivi per l'efficienza energetica, la decadenza e il recupero delle somme già erogate non possono fondarsi sulla mera elencazione di irregolarità o carenze documentali: il GSE deve accertare e motivare espressamente la rilevanza delle violazioni ai fini dell'erogazione degli incentivi.
  • La valutazione della rilevanza della violazione costituisce il presupposto sostanziale dell'esercizio del potere di decadenza; soltanto dopo tale valutazione il provvedimento assume carattere vincolato e privo di residui margini di discrezionalità.
  • L'obbligo di motivazione impone all'amministrazione di spiegare, per le singole criticità o per la loro valutazione complessiva, perché esse rientrino nelle categorie di violazioni rilevanti previste dalla disciplina sugli incentivi. La motivazione non può essere integrata per la prima volta in giudizio mediante relazioni o difese dell'amministrazione.
  • La modifica dell'art. 42, comma 3, del d.lgs. n. 28/2011 introdotta dall'art. 56, comma 7, del d.l. n. 76/2020 non ha efficacia retroattiva e non si applica a procedimenti relativi a situazioni anteriori alla sua entrata in vigore.
  • L'annullamento per difetto di motivazione non impedisce all'amministrazione di rideterminarsi, purché eserciti nuovamente il potere nel rispetto del vincolo conformativo derivante dalla sentenza e della distinzione tra procedimento di decadenza e annullamento d'ufficio.

Come è indicizzato

MaterieIncentivi energeticiMotivazione del provvedimentoInvalidità del provvedimento
RamiEnergia, infrastrutture e comunicazioniProcedimento amministrativo
IstitutiDifetto di motivazioneDifetto di istruttoriaAutotutela decisoriaProporzionalità e ragionevolezza

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