Sentenza n. 578/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società aveva chiesto il risarcimento dei danni conseguenti al diniego di concessione edilizia adottato dal Comune nel gennaio 2001 per la trasformazione di capannoni produttivi in fabbricati residenziali. Il diniego era stato annullato con sentenza del TAR passata in giudicato, poiché fondato sulla ritenuta vigenza di un piano di zona che invece risultava scaduto e la cui persistente efficacia non era stata dimostrata dal Comune. Dopo l’annullamento, il titolo edilizio era stato rilasciato nel giugno 2004. La società deduceva la colpa dell’amministrazione, il nesso causale tra il diniego illegittimo e il ritardo nell’avvio dei lavori e il danno patrimoniale, quantificato in 750.000 euro, derivante dal maggior costo di costruzione, dal mancato godimento dell’immobile, dai costi indiretti, dall’immobilizzazione del capitale e dal ridimensionamento dell’attività d’impresa. In appello contestava la sentenza del TAR, che aveva escluso sia la colpa del Comune sia la prova del danno. Deduceva violazione degli artt. 2727 e 2729 c.c., difetto di motivazione, violazione degli artt. 30, comma 3, e 63 c.p.a. e contestava l’esclusione o la tardività di alcuni documenti. Il Comune eccepiva, tra l’altro, l’inammissibilità del ricorso per mancata notificazione ai funzionari responsabili, l’assenza di un ritardo imputabile all’amministrazione per incompletezza della documentazione progettuale, l’assenza di prova del danno e la necessità di detrarre i vantaggi derivanti dall’aumento della cubatura e dalla variazione del valore dell’immobile.

La decisione

Il CGARS ha respinto l’eccezione di inammissibilità fondata sulla mancata notificazione alle persone fisiche eventualmente responsabili, rilevando che l’azione risarcitoria deve essere proposta nei confronti dell’amministrazione emanante e che il creditore può agire contro uno solo dei condebitori solidali. Nel merito ha accolto l’appello nei limiti indicati e riformato parzialmente la sentenza del TAR. Ha affermato che il rilascio del titolo edilizio costituisce ordinariamente attività vincolata, subordinata all’accertamento della conformità del progetto alla disciplina urbanistica ed edilizia, e che il Comune aveva adottato il diniego in manifesta violazione della pianificazione vigente, essendo scaduto il piano di zona richiamato. L’annullamento del diniego, unitamente al carattere vincolato del potere e all’assenza di difficoltà interpretative, costituisce indice presuntivo della colpa dell’amministrazione. Il Comune non poteva giustificare ex post il diniego con carenze documentali non indicate nell’atto e mai contestate mediante una richiesta di integrazione precedente al diniego. Il giudicato formatosi sulla sentenza di annullamento vincola le parti quanto all’illegittimità del diniego, senza che rilevi se l’accertamento sia stato fondato su prova diretta, presuntiva o sul comportamento processuale dell’amministrazione. La consulenza tecnica d’ufficio ha quantificato il maggior costo di costruzione in 298.600 euro, il mancato godimento in 201.600 euro e i costi indiretti e il ridimensionamento dell’impresa in 150.000 euro, indicando compensazioni per 105.000 euro relative alla variazione del valore del fondo e dell’immobile e per 115.114 euro relative all’aumento di cubatura. Il Collegio ha riconosciuto il maggior costo di costruzione, ha ridotto del 50% il danno da mancato godimento, per insufficienza del quadro probatorio, ed ha escluso integralmente la voce relativa al ridimensionamento dell’impresa e ai costi indiretti, perché fondata su stime statistiche e non su evidenze fattuali idonee. Ha quindi condannato il Comune al pagamento della somma indicata nel dispositivo di 178.986 euro, oltre interessi e rivalutazione monetaria, detraendo le compensazioni riconosciute. Le spese del doppio grado sono state compensate per un quarto e poste per i restanti tre quarti a carico del Comune, con rifusione integrale dei contributi unificati. Il compenso del CTU è stato posto solidalmente a carico delle parti, ma nei rapporti interni integralmente a carico del Comune.

Norme richiamate

• art. 30 c.p.a.

  La responsabilità dell’amministrazione per l’illegittimo diniego edilizio è stata ricondotta alla responsabilità da fatto illecito e richiede la lesione di un bene della vita, oltre alla prova degli altri elementi dell’illecito.

• art. 63 c.p.a.

  Richiamato dall’appellante in relazione all’istruttoria e alla prova del danno; il Collegio ha valorizzato la consulenza tecnica d’ufficio, distinguendo le poste adeguatamente provate da quelle fondate su mere stime.

• art. 41 c.p.a.

  In combinato disposto con l’art. 49 c.p.a., conferma che l’azione deve essere notificata all’amministrazione che ha emanato l’atto; non è necessaria la notificazione ai singoli funzionari.

• art. 49 c.p.a.

  Applicabile alle azioni di condanna tramite il rinvio dell’art. 41 c.p.a.; consente di escludere l’inammissibilità derivante dalla mancata notificazione alle persone fisiche eventualmente responsabili.

• art. 76, comma 4, c.p.a.

  Richiama nel processo amministrativo l’art. 276, comma 2, c.p.c. per l’ordine di esame preliminare delle questioni in rito.

• art. 73 c.p.a.

  La preclusione documentale non è stata ritenuta applicabile a documenti relativi alla complessiva vicenda procedimentale il cui deposito gravava sull’amministrazione.

• art. 104 c.p.a.

  Il divieto di nuovi documenti in appello non può essere utilizzato per penalizzare la parte privata quando l’amministrazione aveva l’obbligo di depositare documenti relativi al procedimento.

• art. 2 l.r. n. 17/1994

  Disciplina, nel testo applicabile ratione temporis, il procedimento regionale siciliano di rilascio della concessione edilizia, le richieste di integrazione documentale, i termini per la proposta, il parere della commissione edilizia e il provvedimento finale, anche con previsione del silenzio-assenso.

• art. 36 l.r. n. 71/1978

  Richiamato quale disposizione regionale applicabile alla legittimazione a richiedere il titolo edilizio.

• art. 14, lettere f) e n), Statuto speciale della Regione Siciliana

  Costituisce la base della potestà legislativa esclusiva regionale in materia di urbanistica e tutela del paesaggio.

• art. 6 l. n. 167/1962

  Richiamato nel giudicato di annullamento quale disciplina rilevante per la durata del piano di zona.

• art. 17 l. n. 1150/1942

  Richiamato dalla società in relazione alla scadenza del piano di zona e ai doveri di correttezza dell’amministrazione.

• art. 6 l. n. 10/1977

  Richiamato dall’appellante quale parametro per il calcolo dell’aumento dei costi di costruzione, voce poi riconosciuta nei limiti accertati dalla CTU.

• art. 116, comma 2, c.p.c.

  La sua applicazione da parte del giudice dell’annullamento non incide sul valore vincolante del giudicato, che conserva il medesimo contenuto indipendentemente dal criterio probatorio utilizzato.

• art. 88, comma 2, lettera d), c.p.a.

  Consente il richiamo alla precedente sentenza del CGARS sui criteri di rivalutazione monetaria e di calcolo degli interessi sulle somme risarcitorie.

Massime di principio

• Il rilascio del permesso di costruire, salvo ipotesi particolari come il permesso in deroga, costituisce attività vincolata: il Comune deve accertare la conformità del progetto alla disciplina urbanistica ed edilizia e, in presenza di conformità, deve rilasciare il titolo.
• L’annullamento giurisdizionale di un diniego edilizio illegittimo, quando il potere amministrativo è vincolato e non sussistono obiettive difficoltà interpretative, costituisce un indice presuntivo della colpa dell’amministrazione ai fini della responsabilità risarcitoria.
• L’amministrazione non può giustificare in sede risarcitoria un diniego con carenze documentali non indicate nel provvedimento e rispetto alle quali non abbia previamente richiesto integrazioni all’interessato.
• Il giudicato di annullamento vincola le parti quanto all’illegittimità dell’atto e al relativo accertamento, senza che rilevi se la decisione sia stata fondata su prova diretta, prova presuntiva, non contestazione o valutazione del comportamento processuale della parte.
• Nella liquidazione del danno da ritardo nel rilascio di un titolo edilizio sono risarcibili le poste provate con elementi fattuali adeguati; non sono invece riconoscibili costi indiretti o perdite aziendali determinati mediante mere stime statistiche prive di riscontri concreti. Le utilità patrimoniali conseguite dal danneggiato in dipendenza delle modifiche progettuali o dell’aumento di cubatura devono essere detratte dal danno risarcibile.

Come è indicizzato