Sentenza n. 153/2026 - Salerno, Sezione 1

Esito

La controversia

L'impresa ha impugnato la determinazione comunale del 3 febbraio 2025, con cui il Comune aveva annullato in autotutela gli affidamenti disposti nel 2023 e nel 2024, nonché gli atti successivi con cui il servizio di riscossione coattiva era stato affidato a una nuova società. Ha dedotto: difetto di istruttoria e travisamento dei dati relativi agli importi riscossi; violazione degli obblighi di comunicazione di avvio del procedimento e dell'art. 13 del capitolato, che prevedeva la contestazione degli addebiti e un termine per le osservazioni; erronea applicazione dell'art. 49 del d.lgs. 36/2023 all'affidamento del 2023, adottato quando era ancora applicabile il d.lgs. 50/2016, nonché legittimità dell'affidamento del 2024 in ragione della necessità di completare correttamente il precedente contratto; illegittimità della contestazione riferita ai precedenti affidamenti, asseritamente privi di direttive dell'esecutivo e di contratto; contraddittorietà tra motivazione e dispositivo; illegittimità derivata dei successivi atti di affidamento alla nuova società. Il Comune ha eccepito la tardività del ricorso rispetto al termine di trenta giorni del rito appalti e, quanto al successivo affidamento, l'inammissibilità della censura per illegittimità derivata.

La decisione

Il TAR ha preliminarmente convertito il rito ordinario nel rito appalti e ha dichiarato il ricorso irricevibile. L'impugnazione dell'annullamento in autotutela di atti di affidamento è soggetta al rito abbreviato e al termine di trenta giorni, applicabile anche agli atti di ritiro o annullamento delle procedure di affidamento. Poiché il provvedimento era stato comunicato il 3 febbraio 2025 e il ricorso notificato il 3 aprile 2025, il termine era decorso. La domanda di accesso agli atti non ha differito il termine, perché i vizi denunciati erano già percepibili dal contenuto della determinazione; l'accesso aveva al più confermato elementi già conosciuti e non era stato decisivo per la percezione delle lesioni. È stata esclusa anche la rimessione in termini per errore scusabile, non essendovi incertezza oggettiva né impedimenti di fatto. L'impugnazione del successivo affidamento alla nuova società è stata ritenuta comunque irricevibile e, in ogni caso, sarebbe stata inammissibile perché fondata soltanto sull'illegittimità derivata da censure tardive rivolte contro l'atto presupposto. Il Collegio ha comunque esaminato il merito, ritenendo il ricorso infondato. L'annullamento d'ufficio era sorretto autonomamente dalla riscontrata illegittimità degli affidamenti del 2023 e del 2024. Per l'affidamento del 2023, pur essendo erroneo il richiamo all'art. 49 del d.lgs. 36/2023, trovava applicazione il principio di rotazione previsto dall'art. 36 del d.lgs. 50/2016, che vietava in termini relativi il consecutivo affidamento al precedente gestore salvo deroga adeguatamente e rigorosamente motivata. Né la determina a contrarre né quella di affidamento avevano motivato la deroga, nonostante l'impresa avesse già ricevuto plurimi affidamenti. L'affidamento del 2024, derivato dal precedente affidamento illegittimo, risultava a sua volta illegittimo per illegittimità derivata. Il primo motivo è stato assorbito perché relativo a una ragione ulteriore e autonoma dell'atto plurimotivato. Il secondo motivo è stato respinto: l'omessa comunicazione di avvio non comportava l'annullabilità dell'atto, trattandosi di provvedimento a contenuto vincolato, ai sensi dell'art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990. Il quarto motivo è stato dichiarato inammissibile per difetto di rilevanza, poiché il dispositivo aveva annullato soltanto i due affidamenti del 2023 e del 2024, mentre i precedenti affidamenti erano stati soltanto menzionati nella motivazione. Il quinto motivo è stato respinto, affermandosi la prevalenza del dispositivo sulla motivazione in caso di contrasto. Il sesto motivo è stato respinto per conseguenza della legittimità dell'annullamento presupposto. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 119, comma 1, lett. a), c.p.a.

  La controversia relativa all'annullamento di atti di affidamento di contratti pubblici è soggetta al rito abbreviato comune con dimidiazione dei termini.

• art. 120 c.p.a.

  Il termine di impugnazione di trenta giorni si applica anche agli atti di annullamento, ritiro o revoca di affidamenti e decorre dalla piena conoscenza dell'atto lesivo quando i vizi siano percepibili dal suo contenuto.

• art. 37 c.p.a.

  La rimessione in termini per errore scusabile è istituto eccezionale, concedibile soltanto in presenza di oggettive ragioni di incertezza o impedimenti di fatto.

• art. 36 d.lgs. 50/2016

  “l'affidamento e l'esecuzione di lavori, servizi e forniture di importo inferiore alle soglie di cui all'articolo 35 avvengono nel rispetto dei principi di cui agli articoli 30, comma 1, 34 e 42, nonché del rispetto del principio di rotazione degli inviti e degli affidamenti e in modo da assicurare l'effettiva possibilità di partecipazione delle microimprese, piccole e medie imprese”.

  Il principio di rotazione comporta un divieto relativo di consecutivo affidamento al precedente gestore; la deroga è possibile soltanto se sorretta da adeguata, puntuale e rigorosa motivazione.

• art. 49, comma 2, d.lgs. 36/2023

  È stato richiamato nel provvedimento comunale quale disciplina del principio di rotazione; l'erroneo richiamo temporale non determina di per sé l'illegittimità dell'atto se dalla motivazione è individuabile la regola sostanziale applicata.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  “il provvedimento non è comunque annullabile per mancata comunicazione dell'avvio del procedimento qualora l'Amministrazione dimostri in giudizio che il contenuto del provvedimento non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato”.

  L'omessa comunicazione di avvio non comporta l'annullabilità del provvedimento a contenuto vincolato quando l'amministrazione dimostri che il contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 32, comma 14, d.lgs. 50/2016

  È stato invocato dalla ricorrente in relazione alla forma degli affidamenti, ma la censura è stata dichiarata irrilevante perché riferita ad affidamenti precedenti non annullati dal dispositivo.

Massime di principio

• L'impugnazione di un provvedimento di annullamento, revoca o ritiro di un atto di affidamento di un contratto pubblico è soggetta al rito appalti e al termine decadenziale di trenta giorni, poiché l'atto di autotutela costituisce il contrarius actus dell'atto della procedura di affidamento.
• La proposizione di un'istanza di accesso agli atti non differisce il termine per impugnare quando i vizi dell'atto siano già percepibili dal suo contenuto; i documenti acquisiti successivamente possono consentire motivi aggiunti o una migliore dimostrazione di censure già percepite, ma non posticipano la decorrenza del termine.
• Il principio di rotazione previsto per gli affidamenti sotto soglia comporta un divieto relativo di consecutivo affidamento al precedente gestore. La deroga è ammessa solo in presenza di circostanze giustificative specifiche e con motivazione puntuale e rigorosa contenuta negli atti della procedura.
• L'erroneo richiamo della disposizione normativa applicabile ratione temporis non vizia necessariamente il provvedimento quando la motivazione consenta di individuare il potere esercitato e la regola sostanziale posta a fondamento della decisione, rendendo possibile il controllo giurisdizionale sulla legittimità sostanziale.
• In presenza di un provvedimento amministrativo plurimotivato, è sufficiente che una delle ragioni autonome poste a fondamento dell'atto sia legittima e idonea a sorreggerlo; le censure relative alle ulteriori motivazioni possono essere assorbite per sopravvenuta carenza di interesse.
• Quando motivazione e dispositivo di un provvedimento amministrativo appaiono contrastanti, ai fini dell'individuazione degli effetti dell'atto prevale il dispositivo, quale parte destinata a identificare la decisione effettivamente adottata.

Come è indicizzato