Tribunale, Sentenza T-554/22

Assegnazione gratuita di quote ETS e correzione dei dati per impianti di produzione di calce viva

La pronuncia riguarda un ricorso diretto ex articolo 263 TFUE proposto da Carmeuse Holding SRL contro una decisione della Commissione del 21 aprile 2022 che ordinava l’aggiornamento delle tabelle nazionali di assegnazione gratuita nel sistema ETS. La controversia concerne tre impianti romeni di produzione di calce viva e, in particolare, il modo in cui devono essere verificati i dati comunicati nelle activity level reports ai fini della riallocazione delle quote gratuite per il periodo 2021-2025.

Fatti e contesto tecnico-normativo

L’impresa gestisce tre impianti in Romania, a Valea Mare-Pravăț, Fieni e Chișcădaga, nei quali si produce calce viva a partire dal calcare mediante decarbonatazione. Il Tribunale ricorda che le emissioni derivano sia dalla combustione dei combustibili sia dalle emissioni di processo generate dalla decarbonatazione, e che la presenza di ossido di magnesio nel prodotto finale è rilevante per la quantificazione delle emissioni di processo.

La disciplina rilevante è quella del sistema ETS e, in particolare, del regime transitorio di assegnazione gratuita armonizzata disciplinato dal regolamento delegato (UE) 2019/331 e dai regolamenti di esecuzione (UE) 2018/2066, 2018/2067 e 2019/1842. Il Tribunale richiama, tra l’altro, l’articolo 7 del regolamento delegato 2019/331, che impone dati completi e coerenti e vieta sovrapposizioni o doppioni, nonché l’articolo 23, paragrafo 4, dello stesso regolamento, che regola la decisione della Commissione sulle modifiche delle tabelle nazionali a seguito delle comunicazioni dello Stato membro.

Procedimento amministrativo

Nel 2021 il gestore aveva trasmesso all’autorità nazionale romena i rapporti sulle activity level per gli impianti interessati. La Commissione, esaminando tali dati, aveva rilevato incoerenze tra quantità di calce prodotta, contenuto di calce libera e ossido di magnesio ed emissioni riportate. Attraverso scambi con l’ANPM, la Commissione aveva chiesto al gestore di verificare e correggere i dati, richiamando una FAQ pubblicata il 24 settembre 2021, contenente la c.d. FAQ/Question 2.1 e una formula di controllo della coerenza.

Il gestore aveva contestato la richiesta, sostenendo di aver applicato una metodologia autorizzata e approvata dall’autorità nazionale e dai propri monitoring plans. Nonostante ciò, nel gennaio e nel febbraio 2022 aveva trasmesso report modificati. La Commissione aveva poi adottato una decisione del 14 febbraio 2022 e, successivamente, la decisione impugnata del 21 aprile 2022, con ulteriori rettifiche delle assegnazioni gratuite per il periodo 2022-2025.

Inammissibilità parziale per il 2021

La Commissione sosteneva che l’atto impugnato non producesse effetti sulla quota gratuita del 2021. Il Tribunale accoglie tale eccezione in parte: per gli impianti di Valea Mare-Pravăț e Fieni, il 2021 era già stato fissato dalla precedente decisione del 14 febbraio 2022; per l’impianto di Chișcădaga, il 2021 risultava fissato dalla decisione del 29 giugno 2021. La decisione impugnata del 21 aprile 2022 non modificava tali quantità e, quindi, non incideva sulla posizione giuridica del ricorrente per il 2021. Da ciò la declaratoria di inammissibilità limitatamente a tale annualità.

Obbligo di motivazione

Il primo motivo deduceva insufficiente motivazione, perché la decisione non spiegherebbe perché la Commissione avesse applicato la FAQ/Question 2.1 formula e respinto le tesi della ricorrente. Il Tribunale ricorda che l’articolo 296 TFUE richiede una motivazione adeguata, ma non l’esposizione di ogni fatto e di ogni passaggio logico quando il contesto consente al destinatario di comprendere la decisione.

Nel caso concreto, le ragioni della Commissione emergevano dagli scambi amministrativi: già il 1 dicembre 2021 era stata segnalata l’incoerenza dei dati; il 20 dicembre 2021 era stato chiarito che eventuali errori o non conformità dovevano essere corretti anche se inferiori alla soglia del 5%; infine, i valori contestati nella decisione derivavano dagli stessi report modificati dal ricorrente. Il Tribunale osserva inoltre che una decisione che riguarda molte centinaia di impianti non richiede una motivazione individuale e analitica per ciascun impianto. Il motivo viene quindi respinto.

Diritto di essere ascoltati e buona amministrazione

Il secondo motivo lamentava il ritardo con cui la Commissione aveva esaminato i report e la conseguente compressione del diritto di difesa. Il Tribunale richiama la giurisprudenza secondo cui il diritto di essere ascoltati opera nelle procedure avviate contro una persona che possono sfociare in un atto lesivo; tuttavia, il procedimento dell’articolo 23, paragrafo 4, del regolamento delegato 2019/331 non è una procedura instaurata contro il gestore, ma una procedura tra Stato membro e Commissione sulla modifica delle tabelle nazionali.

Poiché il regolamento non attribuisce un autonomo diritto procedurale al gestore nei confronti della Commissione, e poiché la ricorrente aveva comunque potuto presentare osservazioni tramite l’ANPM nei mesi di dicembre 2021 e gennaio 2022, il Tribunale esclude la violazione del diritto di essere ascoltati. Quanto al diritto a un trattamento entro un termine ragionevole ex articolo 41 della Carta, il Tribunale rileva che la ricorrente non ha dimostrato che il calendario della Commissione abbia inciso concretamente sulla preparazione dei report per il 2022; inoltre, la decisione impugnata è distinta dalla precedente decisione del 14 febbraio 2022 e non può esserne inficiata. Anche questo motivo viene respinto.

Errore di diritto: FAQ/Question 2.1 come mero strumento di verifica

Con il terzo motivo la ricorrente sosteneva che la Commissione avesse imposto una metodologia nuova e non vincolante, in contrasto con il regolamento delegato 2019/331 e con il regolamento di esecuzione 2018/2066, oltre che con i piani di monitoraggio approvati dall’autorità nazionale. Il Tribunale rileva però che la Commissione non ha imposto un cambio di metodo: ha solo chiesto di correggere incoerenze nei dati e ha indicato che la formula della FAQ, derivante dalla stechiometria della decarbonatazione, serviva come semplice strumento di verifica della coerenza.

La scelta della metodologia di calcolo non esonera l’operatore dall’obbligo di fornire dati completi, coerenti e accurati ai sensi dell’articolo 7 del regolamento delegato 2019/331. La FAQ non è fonte vincolante e non può prevalere sulla normativa, ma nella specie la Commissione non l’ha usata come fonte normativa: l’ha impiegata come supporto tecnico per evidenziare che i dati presentati non tornavano con le emissioni dichiarate. Nessun errore di diritto viene quindi accertato.

Errore manifesto di valutazione

Nella seconda parte del terzo motivo la ricorrente contestava la valutazione tecnica della Commissione, sostenendo che i propri calcoli fossero corretti, che la metodologia alternativa fosse appropriata e che andassero considerati anche altri elementi come il kiln dust. Il Tribunale richiama il limitato sindacato giurisdizionale sulle valutazioni tecniche complesse e precisa che spetta al ricorrente fornire elementi idonei a rendere implausibili le valutazioni della Commissione.

Nel caso di specie, la Commissione aveva esposto i calcoli che mostravano le incoerenze; la ricorrente, invece, non aveva fornito una contro-analisi numerica convincente né dati corretti. Inoltre, la questione del kiln dust non era dimostrata con riferimento alla metodologia effettivamente scelta dalla ricorrente, e la soglia del 5% non esonerava comunque dalla correzione di errori o non conformità. Nemmeno il richiamo alle guidance documents poteva fondare una censura, poiché tali documenti non sono vincolanti e, in ogni caso, non possono prevalere sull’obbligo di presentare dati coerenti. Anche questo motivo è respinto.

Parità di trattamento, certezza del diritto e legittimo affidamento

Con il quarto motivo la ricorrente invocava la disparità di trattamento rispetto ad altri impianti che non superano la soglia del 15% di cui all’articolo 10a, paragrafo 20, della direttiva 2003/87. Il Tribunale osserva che gli impianti che superano tale soglia si trovano in una situazione diversa rispetto a quelli che non la superano; il diverso trattamento è quindi giustificato dalla stessa norma e non viola la parità di trattamento.

Quanto a certezza del diritto e legittimo affidamento, il Tribunale rileva che i monitoring plans e i monitoring methodology plans approvati dall’ANPM non possono contenere dati precisi sulle quote gratuite e non costituiscono, per loro natura, assicurazioni idonee a generare un affidamento tutelabile nei confronti della Commissione. La ricorrente poteva fare affidamento sulla FAQ/Question 2.1 solo per i report 2021, poiché la FAQ fu pubblicata dopo la loro presentazione; non poteva invece fondare lo stesso affidamento per i report 2022, presentati molti mesi dopo la pubblicazione e nel mezzo di scambi con la Commissione. In ogni caso, l’articolo 7 del regolamento delegato 2019/331 imponeva comunque dati completi e coerenti, sicché non vi era spazio per un affidamento su dati incoerenti. Anche questo motivo viene respinto.

Decisione e portata pratica

Il Tribunale dichiara il ricorso in parte irricevibile e in parte infondato. La decisione della Commissione resta quindi valida per le assegnazioni gratuite dal 2022 al 2025 relative ai tre impianti romeni della ricorrente. Per gli operatori ETS, la pronuncia conferma che la Commissione può chiedere correzioni dei dati quando emergano incoerenze tecniche e che gli strumenti di orientamento o FAQ della Commissione, se non vincolanti, non sostituiscono né modificano la disciplina regolamentare applicabile.