Parere n. 1483/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

Il ricorrente ha chiesto il subingresso in un’attività autorizzata di commercio su aree pubbliche, dopo l’acquisto di un’azienda destinata inizialmente alla vendita nel settore non alimentare, chiedendo di esercitare l’attività di parafarmacia nel box M13 del Mercato Tuscolano III. Roma Capitale, rilevato dalla visura camerale il codice Ateco relativo alla parafarmacia, ha comunicato i motivi ostativi ai sensi dell’art. 10-bis l. 241/1990, richiamando l’art. 5 d.l. 223/2006, secondo cui la vendita dei medicinali consentiti alle parafarmacie è ammessa esclusivamente negli esercizi di vicinato, nelle medie e nelle grandi strutture di vendita. Il Comune ha quindi adottato il diniego del 4 ottobre 2023, prospettando la prosecuzione del procedimento per la vendita di prodotti tessili e merci varie. Il ricorrente ha dedotto eccesso di potere per difetto di istruttoria e motivazione, erroneità, illogicità, disparità di trattamento, violazione dei principi di proporzionalità e adeguatezza, violazione e falsa applicazione dell’art. 5 d.l. 223/2006, nonché l’abrogazione implicita di tale disposizione per effetto dell’art. 1 d.l. 1/2012. Sono state inoltre prospettate questioni di legittimità costituzionale dell’art. 5 d.l. 223/2006 in relazione agli artt. 3 e 41 Cost. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per omessa notifica a un controinteressato e per natura endoprocedimentale dell’atto, rilevando inoltre che il procedimento si è successivamente concluso con il rilascio, il 12 gennaio 2024, delle autorizzazioni per la vendita di merci varie.

Il parere

La Sezione supera le eccezioni preliminari, ritenendo il ricorso comunque infondato nel merito. Il diniego è ritenuto conforme all’art. 5 d.l. 223/2006, che individua in modo tassativo le strutture commerciali nelle quali può essere esercitata l’attività di parafarmacia mediante il rinvio agli esercizi di vicinato, alle medie e alle grandi strutture di vendita previsti dall’art. 4, comma 1, lettere d), e) e f), d.lgs. 114/1998. Un posteggio su area pubblica, anche se inserito in un’area mercatale, non rientra in tale perimetro e può inoltre non presentare i requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi richiesti dalla normativa sanitaria. Non è fondata la dedotta violazione del principio di proporzionalità né l’assunto secondo cui l’art. 1 d.l. 1/2012 avrebbe abrogato implicitamente l’art. 5 d.l. 223/2006: i limiti all’attività economica restano giustificati quando perseguono un interesse generale costituzionalmente rilevante, quale la tutela della salute, e risultano adeguati e proporzionati. Sono manifestamente infondate anche le questioni di legittimità costituzionale rispetto agli artt. 3 e 41 Cost., poiché le strutture mercatali e gli esercizi commerciali richiamati dalla legge presentano caratteristiche oggettivamente diverse e la disciplina realizza un ragionevole bilanciamento tra libertà di iniziativa economica, concorrenza e tutela della salute. La Sezione considera inoltre decisiva l’intervenuta definizione del procedimento con il rilascio delle autorizzazioni per la vendita di merci varie, non contestato dal ricorrente. Il ricorso è pertanto respinto, con assorbimento dell’istanza cautelare.

Osservazioni

Norme richiamate

• art. 5 d.l. 4 luglio 2006, n. 223, convertito dalla l. 4 agosto 2006, n. 248

  vendita al pubblico di farmaci da banco o di automedicazione e di tutti i farmaci o prodotti non soggetti a prescrizione medica negli esercizi commerciali di cui all’art. 4, comma 1, lettere d), e) e f), d.lgs. 114/1998

  La disposizione individua tassativamente le strutture commerciali nelle quali può essere esercitata l’attività di parafarmacia e richiede specifiche modalità organizzative, tra cui la presenza di farmacisti abilitati e di un apposito reparto.

• art. 4, comma 1, lettere d), e) e f), d.lgs. 31 marzo 1998, n. 114

  esercizi di vicinato, medie strutture di vendita e grandi strutture di vendita

  Il rinvio operato dall’art. 5 d.l. 223/2006 delimita il perimetro strutturale dell’attività di parafarmacia; il posteggio su area pubblica non è ricompreso tra tali strutture.

• art. 10-bis l. 7 agosto 1990, n. 241

  >invito a presentare osservazioni sui motivi ostativi all’accoglimento dell’istanza

  Il Comune ha correttamente instaurato il contraddittorio procedimentale prima dell’adozione del diniego.

• art. 32 d.l. 6 dicembre 2011, n. 201, convertito dalla l. 22 dicembre 2011, n. 214

  estensione delle tipologie di medicinali vendibili nelle parafarmacie

  La disposizione amplia i medicinali vendibili nelle parafarmacie, ma mantiene il riferimento agli esercizi commerciali di cui all’art. 5, comma 1, d.l. 223/2006 e ai requisiti strutturali, tecnologici e organizzativi fissati dal Ministero della salute.

• art. 1, comma 2, d.l. 24 gennaio 2012, n. 1, convertito dalla l. 24 marzo 2012, n. 27

  le disposizioni recanti divieti, restrizioni, oneri o condizioni all’accesso ed all’esercizio delle attività economiche sono interpretate ed applicate in senso tassativo, restrittivo e ragionevolmente proporzionato alle perseguite finalità di interesse pubblico generale

  La disposizione non abroga i limiti posti dall’art. 5 d.l. 223/2006, poiché essi sono giustificati dalla tutela della salute e risultano coerenti con un interesse pubblico costituzionalmente rilevante.

• art. 3 Cost.

  Non è violato il principio di uguaglianza, poiché le aree mercatali e gli esercizi commerciali richiamati dalla normativa presentano caratteristiche oggettivamente diverse.

• art. 32 Cost.

  La tutela della salute costituisce l’interesse pubblico prevalente che giustifica la regolazione dell’attività di vendita dei medicinali e la delimitazione delle strutture idonee.

• art. 41 Cost.

  La legge determina i programmi e i controlli opportuni perché l’attività economica pubblica e privata possa essere indirizzata e coordinata a fini sociali.

  La disciplina delle parafarmacie costituisce una conformazione pubblicistica dell’iniziativa economica, compatibile con la libertà economica perché diretta alla tutela della salute e non irragionevole o arbitraria.

• art. 97 Cost.

  Il Collegio richiama imparzialità e buon andamento tra i valori costituzionali coinvolti nel corretto bilanciamento della disciplina.

• art. 38 Cost.

  La disciplina è richiamata anche in relazione alla sicurezza sociale connessa alla tutela della salute.

Massime di principio

• L’attività di parafarmacia può essere esercitata esclusivamente nelle strutture commerciali tassativamente individuate dall’art. 5 d.l. 223/2006 mediante il rinvio all’art. 4, comma 1, lettere d), e) e f), d.lgs. 114/1998; un posteggio su area pubblica, anche se inserito in un’area mercatale, non è per ciò solo assimilabile a tali strutture.
• I limiti legislativi all’esercizio dell’attività economica di parafarmacia non sono incompatibili con il principio di proporzionalità quando siano giustificati dalla tutela della salute e risultino adeguati alle esigenze di sicurezza e controllo sottese alla disciplina dei medicinali.
• L’art. 1 d.l. 1/2012, imponendo un’interpretazione restrittiva e proporzionata dei limiti alle attività economiche, non comporta l’abrogazione tacita di disposizioni che continuano a proteggere un interesse costituzionale primario, quale il diritto alla salute.
• La differenziazione tra aree mercatali ed esercizi di vicinato, medie e grandi strutture di vendita non viola l’art. 3 Cost. quando le strutture presentano caratteristiche oggettivamente diverse e la disciplina risponde a esigenze di sicurezza ambientale e di controllo dei medicinali.
• La disciplina dell’attività di parafarmacia realizza un bilanciamento costituzionalmente ragionevole tra libertà di iniziativa economica e concorrenza, da un lato, e tutela della salute individuale e collettiva, dall’altro.

Come è indicizzato