Sentenza n. 4640/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'impresa aveva ottenuto un contributo commisurato agli interessi di un finanziamento destinato all'acquisto di beni strumentali e aveva rendicontato l'acquisto di un impianto antincendio. Il Ministero aveva avviato e poi disposto la revoca totale del contributo ritenendo l'impianto generico, non direttamente strumentale all'attività tipica dell'impresa, non strettamente funzionale al processo produttivo e non inserito in un più ampio programma di investimenti in beni strumentali. L'impresa aveva impugnato il provvedimento deducendo, tra l'altro, violazione degli artt. 3, 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990, difetto di istruttoria e motivazione, violazione degli artt. 5 e 12 del decreto interministeriale 25 gennaio 2016, travisamento dei fatti, erronea valutazione dei presupposti, illogicità e sviamento. Il TAR aveva accolto le censure relative all'istruttoria, alla motivazione e all'ammissibilità dell'impianto, ritenendo che esso fosse bene strumentale perché funzionale alla protezione di linee produttive che lavoravano materiali infiammabili e inserito in un più ampio piano di investimenti. Il Ministero ha appellato sostenendo che il requisito di strumentalità deve essere inteso in senso restrittivo, con collegamento diretto e immediato al processo produttivo e capacità di introdurre una nuova funzionalità, un ampliamento, una diversificazione o un cambiamento sostanziale della produzione; ha inoltre contestato il difetto di istruttoria e motivazione rilevato dal TAR. L'impresa ha proposto appello incidentale subordinato contro il rigetto del motivo con cui aveva sostenuto che la revoca fosse in realtà un annullamento d'ufficio o una revoca in autotutela, soggetta agli artt. 21-quinquies o 21-nonies l. 241/1990 e ai relativi limiti temporali.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello principale del Ministero e respinto l'appello incidentale subordinato dell'impresa, riformando integralmente la sentenza del TAR e respingendo il ricorso di primo grado. Ha ritenuto corretta la nozione restrittiva di bene strumentale applicata dall'amministrazione: alla luce dell'art. 5, comma 2, del decreto interministeriale 25 gennaio 2016, della circolare ministeriale n. 14036/2017 e dell'art. 17, comma 3, del regolamento GBER n. 651/2014, sono ammissibili gli investimenti direttamente inerenti al processo produttivo e idonei a introdurre una nuova funzionalità, ad ampliare la capacità, diversificare la produzione o modificare sostanzialmente il processo produttivo. L'impianto antincendio, pur potendo proteggere le linee produttive e prevenire danni, ha carattere accessorio e non aggiunge nulla al processo produttivo in senso aziendalistico; è quindi privo della necessaria diretta strumentalità. È stata ritenuta irrilevante sia la richiesta dell'impianto da parte del committente principale sia l'inserimento dell'investimento in una programmazione pluriennale. Il Collegio ha escluso anche il difetto di istruttoria e motivazione: il provvedimento indicava la natura generica e non strumentale dell'impianto e richiamava la disciplina applicabile; inoltre, l'amministrazione aveva esaminato le controdeduzioni, senza essere tenuta a confutarle analiticamente, purché dalla motivazione complessiva risultasse la loro considerazione. Non è stata ravvisata motivazione postuma, poiché il riferimento alla mancanza di autonomia funzionale risultava già ricavabile dall'iter procedimentale e dai richiami normativi; comunque il potere esercitato aveva natura vincolata. Quanto all'appello incidentale, il Collegio ha confermato che la revoca prevista dalla disciplina della Nuova Sabatini, nonostante il nomen iuris, non è un provvedimento di autotutela né un annullamento d'ufficio di un atto originariamente illegittimo. Essa costituisce l'esercizio di un potere vincolato di decadenza o recupero dell'indebito, conseguente all'accertamento della mancanza dei presupposti di ammissibilità o della loro mancata conservazione nella fase successiva di attuazione e controllo. Pertanto non si applica il limite temporale dell'art. 21-nonies l. 241/1990 e il ritiro è stato ritenuto tempestivo. Le spese di entrambi i gradi sono state integralmente compensate per la novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 2, comma 4, d.l. n. 69/2013, convertito in l. n. 98/2013

  Base normativa dell'agevolazione contributiva per l'acquisto di beni strumentali.

• artt. 5, 10, 11 e 12 d.m. 25 gennaio 2016

  Sono ammissibili gli investimenti in beni strumentali che presi singolarmente ovvero nel loro insieme presentano un’autonomia funzionale, non essendo ammesso il finanziamento di componenti o parti di macchinari che non soddisfano il suddetto requisito, fatti salvi gli investimenti in beni strumentali che integrano con nuovi moduli l’impianto o il macchinario preesistente, introducendo una nuova funzionalità nell’ambito del ciclo produttivo dell'impresa.

  La disciplina ammette al contributo soltanto beni strumentali autonomi o idonei a introdurre una nuova funzionalità nel ciclo produttivo e consente il ritiro del beneficio quando, all'esito dei controlli e della fase di attuazione, manchino i presupposti di ammissibilità.

• artt. 7 e 8 l. n. 241/1990

  Disposizioni applicate per la comunicazione di avvio del procedimento di revoca e la partecipazione dell'impresa.

• artt. 3 e 10 l. n. 241/1990

  Rilevanti per gli obblighi di motivazione e per la valutazione delle osservazioni procedimentali; il giudice ha ritenuto tali obblighi rispettati.

• art. 21-quinquies l. n. 241/1990

  Non applicabile al ritiro del contributo, che non costituisce revoca in autotutela fondata su sopravvenuti motivi di pubblico interesse o mutamenti della situazione di fatto.

• art. 21-nonies l. n. 241/1990

  Non applicabile alla revoca-decadenza del contributo prevista dalla disciplina speciale, in quanto il ritiro non è annullamento d'ufficio di un atto originariamente viziato ma esercizio vincolato di controllo e recupero di un beneficio privo dei presupposti.

• art. 17, comma 3, regolamento (UE) n. 651/2014 (GBER)

  I costi agevolabili mediante aiuti di Stato devono consistere nella creazione di un nuovo stabilimento, nell'ampliamento della capacità di uno stabilimento esistente, nella diversificazione della produzione o in un cambiamento sostanziale del processo di produzione complessivo.

  La norma impone una stretta inerenza degli investimenti agevolati al processo produttivo e richiede un effetto innovativo, ampliativo, diversificativo o sostanziale sullo stabilimento o sulla produzione.

• art. 102 d.P.R. n. 917/1986

  Richiamato dal TAR per sostenere la natura strumentale dell'impianto, ma ritenuto non decisivo dal Consiglio di Stato ai fini dell'ammissibilità allo specifico incentivo.

Massime di principio

• Nella disciplina degli incentivi per l'acquisto di beni strumentali, il requisito di strumentalità deve essere inteso in senso diretto e stretto: non è sufficiente che il bene sia genericamente asservito all'attività d'impresa o ne preservi la continuità, ma occorre che sia direttamente inerente al processo produttivo e introduca una nuova funzionalità, ampliamento, diversificazione o modifica sostanziale della produzione secondo la disciplina applicabile.
• Un impianto antincendio, in quanto destinato alla protezione accessoria delle linee produttive e non alla trasformazione delle materie prime o alla realizzazione del prodotto o servizio, non costituisce, per il solo fatto di prevenire danni e tutelare la continuità aziendale, un bene strumentale ammissibile al contributo previsto per investimenti produttivi.
• La revoca prevista dalla disciplina speciale degli incentivi, quando consegue all'accertamento della mancanza originaria o sopravvenuta dei requisiti di ammissibilità o all'esito negativo dei controlli previsti nella fase di attuazione, non costituisce annullamento d'ufficio né revoca in autotutela ai sensi degli artt. 21-quinquies e 21-nonies l. 241/1990, anche se il provvedimento è denominato revoca.
• Il ritiro vincolato di un contributo indebitamente concesso o non dovuto per mancanza dei presupposti normativi non è soggetto al termine previsto per l'annullamento d'ufficio dall'art. 21-nonies l. 241/1990, poiché non presuppone la rimozione discrezionale di un atto originariamente illegittimo, ma l'accertamento oggettivo dell'insussistenza del diritto al beneficio.
• L'amministrazione non è tenuta a confutare analiticamente ogni osservazione presentata dal privato nel procedimento; è sufficiente che la motivazione complessiva del provvedimento dimostri logicamente che le controdeduzioni sono state esaminate e che le ragioni del rigetto risultino comprensibili.
• Non ricorre integrazione postuma della motivazione quando gli elementi valorizzati in giudizio risultano già espressi o desumibili dall'atto e dall'iter procedimentale, soprattutto nell'esercizio di un potere vincolato.

Come è indicizzato