Sentenza n. 3529/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la variante al PGT approvata dal Comune di Assago, con cui erano stati reiterati vincoli preordinati all’esproprio originariamente apposti dal PGT del 2012 e decaduti per decorso del termine quinquennale, nonché la successiva deliberazione di Giunta n. 81/2024, recante dichiarazione di pubblica utilità e avvio della procedura espropriativa. Con il primo motivo ha dedotto la violazione dell’art. 9, comma 4, d.P.R. 327/2001, delle norme sulla competenza degli organi comunali, dell’art. 13 l.r. Lombardia 12/2005 e dell’art. 3 l. 241/1990, sostenendo che la reiterazione richiedesse una motivazione rafforzata sull’attualità dell’interesse pubblico, sulla comparazione con l’interesse privato, sulle ragioni del mancato esercizio del vincolo originario e sull’assenza di alternative. Con il secondo motivo ha contestato il diniego dell’indennizzo ex art. 39 d.P.R. 327/2001 e la contraddittorietà tra la fase di adozione e quella di approvazione della variante, deducendo anche il difetto di copertura finanziaria. Con il terzo e il quarto motivo ha denunciato difetto di istruttoria, travisamento, illogicità, violazione dei principi di proporzionalità, adeguatezza e buon andamento, poiché il tracciato avrebbe diviso il fondo agricolo, creato reliquati, compromesso l’unità colturale e l’assetto irriguo, nonostante la proposta di un tracciato alternativo lungo il confine della proprietà. Con il quinto motivo ha contestato la procedura di verifica di assoggettabilità a VAS, lamentando la commistione tra autorità procedente e competente, l’assenza di adeguata autonomia funzionale e l’illegittima esclusione della variante dalla VAS completa. Con il primo atto di motivi aggiunti ha impugnato la deliberazione n. 81/2024 anche per violazione degli artt. 9-16 e 22-bis d.P.R. 327/2001. Con il secondo e il terzo atto di motivi aggiunti ha impugnato, rispettivamente, le deliberazioni n. 20/2025 e n. 102/2025, deducendone l’illegittimità derivata e propria per violazione dei principi di tipicità, buon andamento e per illogicità della soluzione progettuale.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso principale e il primo atto di motivi aggiunti nei limiti indicati, annullando la deliberazione consiliare n. 62/2022, la deliberazione consiliare n. 28/2023 e la deliberazione di Giunta n. 81/2024 limitatamente alla parte in cui confermano e attuano il tracciato viabilistico incidente sui terreni della ricorrente senza adeguata istruttoria e motivazione comparativa sulle alternative. Ha ritenuto infondato il primo motivo: trattandosi della prima reiterazione del vincolo originariamente apposto dal PGT del 2012, era sufficiente un onere motivazionale attenuato, assolto mediante il richiamo alla persistente utilità pubblica dell’opera, alla crescita della domanda di mobilità connessa alla metropolitana e allo sviluppo dei comparti attuativi. La motivazione poteva essere ricavata per relationem dalla deliberazione di Giunta n. 135/2021 e risultava poi fatta propria dal Consiglio comunale. Ha respinto anche il secondo motivo, poiché il Comune aveva accantonato le risorse necessarie per l’eventuale indennizzo da reiterazione; le questioni sull’effettiva debenza e quantificazione dell’indennizzo riguardano il rapporto indennitario e la giurisdizione ordinaria, non la legittimità della variante una volta assicurata la provvista finanziaria. Ha invece accolto il terzo e il quarto motivo: le osservazioni della proprietaria evidenziavano un’incidenza specifica e particolarmente gravosa sul fondo agricolo e prospettavano alternative localizzative meno lesive; il Comune si era limitato a richiamare la natura meramente confermativa della variante e aveva fornito giustificazioni assertive, senza un’effettiva comparazione tra il tracciato prescelto e le alternative. Gli atti sopravvenuti n. 20/2025 e n. 102/2025, con cui il Comune ha sospeso l’efficacia della dichiarazione di pubblica utilità e avviato una soluzione alternativa, hanno confermato che il tracciato originario non era l’unico possibile. Il quinto motivo è stato dichiarato inammissibile per carenza di interesse, poiché la ricorrente non ha dimostrato il nesso causale tra i vizi della procedura VAS e una concreta lesione del regime urbanistico dei propri fondi. Il sesto e il settimo motivo sono stati assorbiti per effetto dell’annullamento del nucleo localizzativo presupposto. Il secondo e il terzo atto di motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di interesse e immediata lesività: le deliberazioni n. 20/2025 e n. 102/2025 erano atti sospensivi, interlocutori e di indirizzo, privi di effetti ablativi o conformativi definitivi e, anzi, diretti alla ricerca di una soluzione meno gravosa. Il Comune è stato autorizzato a riesercitare il potere mediante nuova istruttoria e motivazione, considerando le alternative progettuali e gli interessi agricoli e paesaggistici coinvolti. Le spese sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 9 d.P.R. 327/2001

  Il vincolo preordinato all’esproprio, una volta decaduto, “può” essere motivatamente reiterato, con la rinnovazione dei procedimenti previsti al comma 1.

  La reiterazione del vincolo è possibile, ma richiede una motivazione sull’attualità dell’interesse pubblico; nella prima reiterazione l’onere motivazionale è attenuato, senza escludere l’obbligo di un’istruttoria effettiva e di una comparazione con il sacrificio privato.

• art. 39 d.P.R. 327/2001

  L’accantonamento delle somme necessarie per l’eventuale indennizzo da reiterazione costituisce presupposto di legittimità della reiterazione; la debenza e la quantificazione concreta dell’indennizzo appartengono invece al rapporto indennitario e alla giurisdizione ordinaria.

• art. 22-bis d.P.R. 327/2001

  La dichiarazione di pubblica utilità e l’avvio della procedura espropriativa accelerata presuppongono la perdurante validità della scelta localizzativa e del vincolo che ne costituisce la base.

• art. 3 l. 241/1990

  La motivazione può risultare anche per relationem dal complesso degli atti procedimentali, purché il percorso decisionale e le ragioni dell’interesse pubblico siano concretamente intelligibili.

• art. 73 c.p.a.

  La norma è richiamata quale base per lo scambio delle memorie e delle repliche in vista dell’udienza pubblica.

• art. 100 c.p.c.

  L’interesse ad agire richiede una lesione concreta e attuale e un’utilità effettiva conseguibile con la decisione; difetta rispetto ad atti interlocutori privi di immediata lesività.

Massime di principio

• La prima reiterazione di un vincolo preordinato all’esproprio può essere motivata mediante il richiamo alle originarie ragioni di interesse pubblico, integrato dalla dimostrazione della loro persistente attualità; tuttavia, anche in presenza di un onere motivazionale attenuato, l’amministrazione deve svolgere un’istruttoria effettiva quando il vincolo incida in modo specifico e gravoso sulla proprietà.
• Quando il proprietario prospetta una soluzione localizzativa alternativa idonea a ridurre significativamente il sacrificio imposto, l’amministrazione non può limitarsi a qualificare la variante come meramente confermativa o ricognitiva, ma deve confrontare concretamente il tracciato prescelto con le alternative e motivare la necessità della soluzione più gravosa.
• La discrezionalità amministrativa nella localizzazione delle opere pubbliche è sindacabile per difetto di istruttoria, travisamento o manifesta illogicità; l’amministrazione deve spiegare perché il sacrificio imposto al privato non sia evitabile mediante opzioni meno gravose, soprattutto quando siano coinvolti un fondo agricolo unitario e interessi produttivi o paesaggistici.
• L’accantonamento delle risorse necessarie per l’eventuale indennizzo da reiterazione del vincolo soddisfa il requisito finanziario della legittimità della pianificazione; le contestazioni sull’an e sul quantum dell’indennizzo non determinano, di per sé, l’illegittimità della variante e appartengono al rapporto indennitario.
• La contestazione dei vizi della procedura di VAS richiede la dimostrazione di un nesso causale tra il vizio denunciato e una concreta lesione della posizione urbanistica del ricorrente; non è sufficiente allegare irregolarità procedurali o un’astratta aspettativa a una pianificazione diversa.
• Sono inammissibili per difetto di interesse i ricorsi contro atti meramente interlocutori, sospensivi o di indirizzo che non producano una lesione concreta e attuale e non determinino in modo irreversibile il contenuto dell’atto finale; ciò vale anche quando tali atti avviino la ricerca di una soluzione progettuale alternativa e meno gravosa.

Come è indicizzato