Corte di giustizia, Sentenza C-300/16

Impugnazione Commissione europea/ Frucona Košice a.s.: aiuti di Stato e criterio del creditore privato

La Corte di giustizia, Prima Sezione, è stata chiamata a pronunciarsi sull’impugnazione proposta dalla Commissione contro la sentenza del Tribunale che aveva annullato la decisione 2014/342/UE relativa a un presunto aiuto di Stato concesso dalla Repubblica slovacca a favore di Frucona Košice a.s. La controversia riguarda la cancellazione di una parte del credito fiscale nell’ambito di un concordato preventivo e, in particolare, l’applicazione del criterio del creditore privato.

Fatti e procedimento principale

Frucona Košice era una società slovacca attiva nella produzione di alcool e alcolici. A seguito di difficoltà finanziarie e di un debito fiscale molto rilevante, la società chiese l’apertura di una procedura di concordato proponendo ai creditori il pagamento del 35% dei debiti. L’amministrazione finanziaria locale, che vantava un credito garantito e agiva come creditore separato, accettò la proposta; in seguito la Commissione ritenne che la cancellazione del 65% del credito costituisse un aiuto di Stato incompatibile con il mercato interno.

La decisione iniziale della Commissione era già stata oggetto di un primo contenzioso. Con sentenza del 24 gennaio 2013, la Corte aveva annullato la precedente sentenza del Tribunale, rilevando in particolare che la Commissione aveva omesso di considerare la durata del procedimento di liquidazione giudiziaria nel quadro del criterio del creditore privato. La Commissione adottò quindi una nuova decisione nel 2013, poi annullata dal Tribunale con la sentenza impugnata.

Questioni sollevate in impugnazione

La Commissione ha dedotto sei motivi di ricorso, che la Corte ha esaminato raggruppandoli. In sostanza, la Commissione contestava:

• l’asserita erronea affermazione del Tribunale secondo cui il criterio del creditore privato può essere invocato anche dal beneficiario dell’aiuto;
• l’idea che la Commissione debba esaminare tale criterio rispetto a tutte le alternative ragionevolmente ipotizzabili, e non solo rispetto a quelle effettivamente prese in considerazione dallo Stato membro;
• la lettura della decisione controversa operata dal Tribunale;
• la violazione dell’autorità di cosa giudicata e del principio ne ultra petita;
• l’eccessiva estensione dell’obbligo della Commissione di svolgere un esame diligente e imparziale.

Quadro normativo e giurisprudenziale richiamato

La Corte richiama il concetto di aiuto di Stato di cui all’articolo 107, paragrafo 1, TFUE, ricordando che l’esistenza di un aiuto richiede cumulativamente intervento statale o mediante risorse statali, incidenza sugli scambi, vantaggio selettivo e falsazione della concorrenza. Ricorda inoltre che il concetto di aiuto comprende non solo le sovvenzioni dirette, ma anche gli interventi che alleggeriscono gli oneri normalmente gravanti su un’impresa.

In materia di creditori pubblici, la Corte ribadisce la giurisprudenza già formata nelle cause Commissione/EDF, Commissione/Buczek Automotive e nella precedente sentenza Frucona Košice/Commissione (C‑73/11 P): il criterio del creditore privato fa parte della verifica dell’esistenza del vantaggio economico quando uno Stato, in quanto creditore, concede agevolazioni di pagamento. La Commissione deve effettuare una valutazione globale di tutti gli elementi pertinenti e, se necessario, chiedere allo Stato membro informazioni supplementari.

Ragionamento della Corte sull’applicabilità del criterio del creditore privato

La Corte respinge anzitutto l’idea che solo lo Stato membro possa invocare il criterio del creditore privato. Nulla impedisce che sia il beneficiario a far valere la sua applicabilità; in tal caso, la Commissione deve comunque esaminarla d’ufficio se dal fascicolo emerge che tale criterio può rilevare.

La Corte chiarisce poi che la verifica non dipende dal punto di vista soggettivo dello Stato membro, né dalle alternative che esso abbia effettivamente esaminato al momento della decisione. Ciò che conta è la natura economica dell’azione pubblica e il comportamento che avrebbe tenuto un creditore privato normale, prudente e diligente in una situazione il più possibile simile. Ne consegue che la Commissione non può limitare il suo esame alle sole opzioni concretamente contemplate dall’autorità pubblica, ma deve valutare l’insieme delle opzioni ragionevolmente individuabili in quella situazione.

Ragionamento della Corte sugli obblighi istruttori della Commissione

Sul quinto e sesto motivo, la Corte precisa che, nell’applicazione del criterio del creditore privato, la Commissione deve svolgere una valutazione globale degli elementi pertinenti disponibili e di quelli che avrebbe potuto ottenere nel procedimento amministrativo. Sono rilevanti tutte le informazioni che possano influenzare in modo non trascurabile la decisione di un creditore privato normalmente prudente e diligente; l’esame deve essere fatto alla luce delle informazioni disponibili al momento della decisione.

La Corte, tuttavia, respinge l’idea che il Tribunale abbia imposto alla Commissione un onere eccessivo o una ricostruzione astratta dell’ipotetico creditore privato ideale. Il Tribunale si è limitato a verificare, nell’ambito del controllo dell’errore manifesto, se la Commissione avesse effettivamente preso in considerazione tutti gli elementi pertinenti e se i dati disponibili bastassero a sorreggere le sue conclusioni. Le critiche della Commissione vengono quindi considerate in parte inoperanti e in parte infondate.

Quanto alle specifiche valutazioni sulla liquidazione giudiziaria e sull’esecuzione fiscale, la Corte osserva che il Tribunale aveva rilevato l’assenza di informazioni cruciali, come la durata prevedibile della procedura di esecuzione fiscale e i suoi costi, nonché l’insufficiente supporto probatorio delle stime sui coefficienti di liquidazione. Tali rilievi rientrano nel controllo giurisdizionale consentito e non introducono un criterio giuridico nuovo o incompatibile con la giurisprudenza.

Interpretazione della decisione controversa e altri motivi

La Corte respinge anche il primo motivo: dalla decisione controversa non emergeva una chiara affermazione di inapplicabilità del criterio del creditore privato; al contrario, la Commissione aveva effettivamente fondato la propria conclusione sull’applicazione di tale criterio. Se avesse nutrito dubbi sull’applicabilità del criterio, avrebbe dovuto svolgere un’istruttoria adeguata e chiedere informazioni allo Stato membro.

Il terzo motivo è dichiarato inconferente, poiché diretto contro un passaggio ad abundantiam della motivazione del Tribunale. Non essendo stati accolti i motivi sostanziali ai quali quel passaggio era collegato, non vi era spazio per una censura utile basata su cosa giudicata o ultra petita.

Decisione e dispositivo

La Corte respinge integralmente l’impugnazione della Commissione e la condanna alle spese. La sentenza del Tribunale che aveva annullato la decisione della Commissione resta quindi ferma.

Principi ricavabili

La pronuncia conferma che:

• il criterio del creditore privato si applica come parte integrante della nozione di vantaggio economico ai fini dell’articolo 107, paragrafo 1, TFUE;
• il beneficiario della misura può invocarne l’applicazione;
• la Commissione deve esaminarlo anche d’ufficio quando la fattispecie lo suggerisca;
• l’analisi deve riferirsi a tutte le opzioni che un creditore privato normalmente prudente avrebbe considerato, non solo a quelle effettivamente valutate dallo Stato membro;
• nel controllo giurisdizionale delle valutazioni economiche complesse, il giudice verifica soprattutto la completezza, coerenza e attendibilità degli elementi considerati dalla Commissione, senza sostituirsi alla sua valutazione economica.