Sentenza n. 138/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 3

Esito

La controversia

L’associazione ha impugnato la sentenza del TAR deducendo, tra l’altro, violazione dell’obbligo di conclusione del procedimento, omessa valutazione della documentazione attestante i poteri rappresentativi del soggetto che aveva sottoscritto le istanze, illegittimità della declaratoria di irricevibilità, violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990 per mancato preavviso di rigetto, difetto di motivazione e di base normativa, sviamento ed eccesso di potere, disparità di trattamento rispetto ad altre Questure, violazione della proporzionalità, illegittima valutazione del requisito della buona condotta del rappresentante associativo e omessa pronuncia sulle domande di accertamento del silenzio e di risarcimento del danno. L’Amministrazione aveva dichiarato irricevibili le istanze poiché non risultava adeguatamente provata la nomina del firmatario quale presidente e legale rappresentante dell’associazione, anche in relazione alla conformità della nomina allo statuto, e perché erano emersi elementi ritenuti incompatibili con il requisito di buona condotta e con le necessarie garanzie di correttezza e probità, tra cui precedenti vicende penali, l’espulsione da altra associazione e modalità ritenute minacciose e persecutorie nei rapporti con la Questura. L’appellante ha sostenuto che l’autocertificazione, la documentazione trasmessa e le successive risultanze del Registro unico del Terzo settore dimostrassero la legittimazione del rappresentante; ha inoltre contestato l’autonomia e la rilevanza delle valutazioni amministrative rispetto agli esiti penali e disciplinari, nonché la genericità della nota e la mancata definizione di ulteriori procedimenti relativi all’approvazione del regolamento, delle divise e alla nomina delle guardie.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto integralmente l’appello e confermato la sentenza del TAR. La censura relativa all’art. 2 l. 241/1990 è stata ritenuta contraddittoria e generica, poiché l’Amministrazione si era comunque pronunciata sulle istanze, dichiarandole irricevibili. È stata confermata la legittimità della richiesta amministrativa di documentazione formale idonea a dimostrare i poteri rappresentativi del firmatario: le produzioni dell’associazione non provavano che il verbale assembleare recante la nomina a presidente fosse stato effettivamente trasmesso alla Questura, mentre il verbale del consiglio direttivo relativo alla nomina a vice presidente vicario era stato ritenuto non conforme alle previsioni statutarie. Il mero richiamo al contenuto delle PEC o al loro peso digitale non dimostra il contenuto degli allegati. Le risultanze successive del Registro unico del Terzo settore non possono incidere sulla legittimità dell’atto valutata con riferimento alla situazione esistente al momento della sua adozione. Non sussisteva violazione dell’art. 10-bis l. 241/1990, poiché le precedenti richieste di integrazione documentale avevano reso conoscibile all’associazione che il mancato riscontro avrebbe impedito l’esame delle istanze. Non è stato dimostrato lo sviamento né la disparità di trattamento, poiché le pratiche trattate da altre Questure non erano comparabili quanto alla situazione istruttoria e documentale. La valutazione della buona condotta e dell’affidabilità del responsabile dell’attività associativa è stata ritenuta riconducibile ai poteri dell’autorità di pubblica sicurezza; essa può fondarsi autonomamente sui fatti storici emersi, anche se i procedimenti penali o disciplinari abbiano avuto esiti favorevoli o siano stati definiti per ragioni formali, senza essere vincolata a tali esiti. La doglianza sulla proporzionalità è stata respinta perché la determinazione contestata discendeva dalla mancata prova della legittimazione e dai dubbi sull’affidabilità del rappresentante, senza margini di graduazione rilevanti. È stata respinta anche la domanda di accertamento del silenzio: l’istanza sul regolamento era riferibile allo stesso soggetto la cui legittimazione non era stata provata, quella sulle divise era già stata respinta e le ulteriori istanze di nomina erano state indicate in modo generico e non documentato. Conseguentemente è stata respinta la domanda risarcitoria, sia per la reiezione della domanda demolitoria sia per la mancata prova dei danni concreti. L’appellante è stata condannata alle spese del grado, liquidate in euro 2.000, oltre oneri di legge.

Norme richiamate

• art. 6 l. 189/2004

  La vigilanza sul rispetto della presente legge e delle altre norme relative alla protezione degli animali è affidata anche ... alle guardie particolari giurate delle associazioni protezionistiche e zoofile riconosciute.

  La disposizione disciplina il coinvolgimento delle guardie particolari giurate delle associazioni protezionistiche e zoofile nella vigilanza sulla tutela degli animali, nei limiti dei compiti attribuiti dai decreti prefettizi di nomina.

• art. 2 l. 241/1990

  L’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso non impedisce all’Amministrazione di dichiarare l’irricevibilità dell’istanza; nel caso concreto tale obbligo è stato ritenuto assolto mediante la nota impugnata.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di rigetto è stato ritenuto sostanzialmente assolto dalle precedenti richieste di integrazione documentale, dalle quali risultava conoscibile che la mancata dimostrazione dei poteri rappresentativi avrebbe impedito l’esame delle istanze.

• art. 134, comma 4, TULPS

  È richiamato quale fondamento della necessità che i soggetti responsabili, nell’ambito dell’associazione, dell’attività sottoposta ad autorizzazione di polizia posseggano i requisiti richiesti per l’esercizio dell’attività.

• art. 138 TULPS

  La disposizione è stata individuata quale fonte del potere dell’autorità di pubblica sicurezza di verificare il requisito della buona condotta anche in capo al rappresentante dell’associazione responsabile dell’attività autorizzata.

• art. 2 r.d. 1952/1935

  È richiamato insieme all’art. 134, comma 4, TULPS per sostenere l’applicabilità dei requisiti di buona condotta ai soggetti che assumono la responsabilità dell’attività associativa sottoposta ai controlli di polizia.

• art. 646 c.p.

  Il riferimento a procedimenti per appropriazione indebita costituisce uno degli elementi fattuali valutati dall’Amministrazione nell’ambito del giudizio di affidabilità e buona condotta, senza automatica equiparazione a una condanna penale.

• art. 30 c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta in conseguenza della legittimità dell’atto impugnato e dell’assenza di prova dei concreti pregiudizi subiti.

Massime di principio

• L’amministrazione chiamata a esaminare un’istanza presentata per conto di un’associazione può verificare preliminarmente la legittimazione del firmatario e richiedere la produzione dell’atto formale di nomina, quando tale verifica sia necessaria e non sia stata contestata dall’interessato.
• L’onere di dimostrare che determinati documenti siano stati trasmessi all’amministrazione grava sulla parte che ne afferma l’invio; il mero riferimento a una PEC o alla dimensione digitale degli allegati non prova né il contenuto né l’idoneità della documentazione trasmessa.
• La legittimità di un provvedimento amministrativo deve essere valutata con riferimento alla situazione di fatto e di diritto esistente al momento della sua adozione; iscrizioni o riconoscimenti intervenuti successivamente non possono sanare retroattivamente la mancata dimostrazione della legittimazione nel procedimento.
• Le precedenti richieste di integrazione documentale possono rendere conoscibili le ragioni ostative all’accoglimento dell’istanza e, quando siano funzionalmente collegate alla determinazione finale, escludere la violazione dell’obbligo di preavviso di rigetto.
• Nell’esercizio dei poteri di pubblica sicurezza, la valutazione amministrativa della buona condotta e dell’affidabilità del responsabile dell’attività può fondarsi sui fatti storici emersi e conserva autonomia rispetto agli esiti dei procedimenti penali o disciplinari, soprattutto quando tali esiti non accertino l’insussistenza dei fatti o siano intervenuti per ragioni formali.
• Il giudizio di disparità di trattamento richiede la dimostrazione della comparabilità delle situazioni istruttorie e fattuali: non è sufficiente richiamare provvedimenti adottati da altre amministrazioni senza provare che i relativi procedimenti presentassero condizioni sostanzialmente analoghe.

Come è indicizzato