Cassazione Civile, Ordinanza n. 10664/2023 del 20/04/2023

Esito

La controversia

Una società di telecomunicazioni aveva convenuto in giudizio l'ente locale chiedendo accertarsi l'inesistenza di un credito complessivo di euro 21.641,20 preteso dall'amministrazione: in parte per diritti connessi a pratiche amministrative, in parte per penali applicate per ritardi nella posa di infrastrutture di rete e nella riconsegna delle aree occupate dagli scavi. Il Tribunale aveva rigettato la domanda, ritenendo che l'operatore avesse aderito alle condizioni predisposte dall'ente mediante la domanda di autorizzazione agli scavi e che le somme per "diritti" fossero spese di istruttoria. La Corte d'appello aveva confermato, escludendo che il giudicato amministrativo sul regolamento scavi impedisse la pretesa civilistica dell'ente, negando la natura vessatoria della clausola penale e rilevando comunque la mancata prova di elementi idonei a giustificarne la riduzione. In cassazione la società ricorrente ha dedotto: 1) violazione della disciplina sulla clausola penale e sulla forma dei contratti con la P.A., sostenendo che non vi fosse alcun valido accordo negoziale, ma solo imposizioni unilaterali in base a un regolamento illegittimo e annullato; 2) violazione dell'efficacia del giudicato amministrativo, per non avere la sentenza valorizzato l'annullamento dell'art. 26-bis del regolamento scavi; 3) omessa pronuncia e violazione della normativa di settore sulle telecomunicazioni, assumendo che al di fuori di COSAP e TOSAP non potessero essere imposti altri oneri e che il giudice d'appello avesse ignorato tale profilo.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato integralmente il ricorso. Ha richiamato il recente arresto delle Sezioni Unite n. 9775/2022, secondo cui la concessione-contratto per scavi su suolo pubblico integra una fattispecie complessa con una componente autoritativa e una convenzione accessoria, validamente stipulata per iscritto, nella quale può essere inserita una clausola penale con funzione civilistica di liquidazione preventiva del danno da ritardo o inadempimento. In applicazione di tale principio, la Corte ha ritenuto infondato il primo motivo, osservando anche che la censura mirava a rimettere in discussione in modo inammissibile l'accertamento di merito sul contenuto dell'accordo. Il secondo motivo è stato dichiarato inammissibile perché non specifico e non pertinente rispetto alla ratio decidendi, fondata sull'accordo negoziale e non sul regolamento annullato; inoltre mancava prova del passaggio in giudicato della decisione amministrativa invocata. Il terzo motivo è stato ritenuto generico e comunque inconferente, perché la disciplina di settore non esclude accordi contrattuali ulteriori tra impresa di telecomunicazioni e P.A. Le spese sono state compensate integralmente per la sopravvenuta composizione dei contrasti giurisprudenziali e la Corte ha dato atto dell'obbligo di versamento dell'ulteriore contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 1382 c.c.

  La clausola penale è ammessa nei rapporti contrattuali con la P.A. quando inserita in una convenzione accessoria validamente stipulata, e serve a predeterminare il risarcimento del danno da ritardo o inadempimento.

• art. 17 r.d. 18 novembre 1923, n. 2440

  La convenzione accessoria alla concessione, relativa agli obblighi di scavo e alla clausola penale, richiede la forma scritta ad substantiam.

• artt. 88 e 93 d.lgs. 1 agosto 2003, n. 259

  Le norme vietano l'imposizione di oneri o canoni non previsti dalla legge e limitano le indennità dovute a COSAP/TOSAP, ma non escludono la stipulazione di obbligazioni contrattuali ulteriori con la P.A.

• art. 11 L. 7 agosto 1990, n. 241

  Richiamato dalla ricorrente in relazione agli accordi con la P.A.; la Corte lo considera nel contesto della validità dell'accordo negoziale accessorio.

• art. 112 c.p.c.

  La censura di omessa pronuncia è stata respinta perché i motivi di ricorso risultavano in parte non pertinenti e in parte generici rispetto alla ratio decidendi.

• art. 2909 c.c.

  Il preteso giudicato amministrativo non è stato ritenuto provato e comunque non pertinente alla decisione civile, fondata su un accordo negoziale.

• art. 1418 c.c.

  Richiamato dalla ricorrente per sostenere la nullità della pretesa; la Corte non accoglie la tesi perché ritiene valido l'accordo negoziale accessorio.

• art. 360 c.p.c.

  È il parametro formale dei motivi di ricorso invocati, ma le censure sono state respinte o dichiarate inammissibili.

• art. 13, comma 1-quater, d.P.R. 30 maggio 2002, n. 115

  È stato dichiarato il presupposto processuale per il versamento dell'ulteriore importo a titolo di contributo unificato da parte della ricorrente.

Massime di principio

• Nelle concessioni o autorizzazioni connesse a scavi su suolo pubblico, la presenza di un provvedimento amministrativo non esclude, di per sé, la configurabilità di una convenzione accessoria di natura privatistica, dalla quale possano derivare obblighi reciproci tra amministrazione e privato.
• La clausola penale è legittima anche nei rapporti con la pubblica amministrazione quando sia inserita in una convenzione validamente stipulata per iscritto e collegata alla disciplina del rapporto concessorio, con funzione di liquidazione anticipata del danno da ritardo o inadempimento.
• Le disposizioni di settore che limitano i canoni o gli oneri imponibili dalla pubblica amministrazione non impediscono alle parti di assumere, con accordo negoziale, obbligazioni ulteriori rispetto a quelle imposte ex lege.
• Chi invoca un giudicato amministrativo come limite alla pretesa civile deve allegarne e provarne con precisione l'effettiva formazione e la pertinenza rispetto alla ratio decidendi della sentenza impugnata.
• In cassazione sono inammissibili le censure che, sotto la veste della violazione di legge o dell'omessa pronuncia, mirano in realtà a rimettere in discussione l'accertamento di merito sul contenuto dell'accordo o risultano generiche rispetto alla motivazione decisiva.

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