Sentenza n. 14471/2026 - Roma, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente ha chiesto al Ministero della giustizia di consentirle l'accesso alla banca dati di merito, in attuazione della convenzione stipulata tra il Ministero e l'Associazione italiana editori, mediante la trasmissione del documento da sottoscrivere. Dopo l'istanza del 29 settembre 2025, i solleciti e la richiesta di attivazione dei poteri sostitutivi, la società ha dedotto la violazione dell'obbligo di conclusione del procedimento previsto dall'art. 2 l. 241/1990, chiedendo l'accertamento dell'illegittimità del silenzio, l'ordine di concludere il procedimento entro trenta giorni e, in caso di ulteriore inerzia, la nomina di un commissario ad acta. È stato inoltre chiesto l'indennizzo da ritardo ai sensi dell'art. 2-bis l. 241/1990. Il Ministero ha eccepito l'inammissibilità dell'azione, sostenendo l'assenza di un obbligo di esercitare un potere amministrativo. La controversia riguardava infatti l'eventuale adesione, mediante sottoscrizione, a una convenzione operante quale modulo organizzativo paritario e inserita in una fase di trattativa consensuale.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibile la domanda di accertamento dell'illegittimità del silenzio e ha respinto la domanda di condanna al pagamento dell'indennizzo da ritardo. Il rimedio avverso il silenzio presuppone l'esistenza di un obbligo dell'amministrazione di esercitare un potere amministrativo, cui corrisponda una posizione di interesse legittimo. Nel caso concreto, la convenzione con l'Associazione italiana editori costituiva un modulo organizzativo paritario dal quale derivavano posizioni di diritto e obbligo, non un potere autoritativo. La richiesta della società, benché formalmente diretta all'adozione di un provvedimento, mirava in concreto alla trasmissione della convenzione da sottoscrivere e quindi all'esecuzione di un'attività materiale funzionale alla conclusione di un accordo. La vicenda era pertanto riconducibile a una trattativa consensuale e non a un procedimento amministrativo doveroso azionabile ai sensi degli artt. 31 e 117 c.p.a. Il TAR ha inoltre rilevato che l'attività dell'amministrazione non era comunque qualificabile come inerzia assoluta, alla luce delle riunioni e dei tentativi di rendere possibile l'accesso, nonché della necessità di adeguare la convenzione alle sopravvenienze normative in materia di intelligenza artificiale. Venendo meno il presupposto dell'azione avverso il silenzio, è stata respinta anche la domanda di indennizzo da mero ritardo. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  L'obbligo di conclusione del procedimento non consente di attivare l'azione avverso il silenzio quando non sussiste un obbligo dell'amministrazione di esercitare un potere amministrativo.

• art. 2-bis l. 241/1990

  L'indennizzo da ritardo presuppone una situazione riconducibile a un procedimento amministrativo doveroso; non spetta quando l'attività richiesta si inserisce in una trattativa consensuale priva di tale presupposto.

• art. 31 c.p.a.

  L'azione avverso il silenzio è esperibile in presenza di un obbligo dell'amministrazione di provvedere nell'esercizio di un potere amministrativo.

• art. 117 c.p.a.

  Il rito sul silenzio non è utilizzabile per ottenere l'esecuzione di un'attività materiale o la prosecuzione di una trattativa finalizzata alla conclusione di un accordo paritario.

• l. 23 settembre 2025, n. 132

  La legge delega in materia di intelligenza artificiale è richiamata quale sopravvenienza normativa rilevante ai fini dell'adeguamento della convenzione e dell'attività di accesso alla banca dati.

Massime di principio

• L'azione avverso il silenzio è esperibile soltanto quando l'amministrazione sia titolare di un obbligo giuridico di esercitare un potere amministrativo e alla posizione del privato corrisponda un interesse legittimo.
• Quando la richiesta del privato riguarda la conclusione o l'esecuzione di una convenzione operante come modulo organizzativo paritario, la posizione delle parti è configurabile in termini di diritto e obbligo e non di potere amministrativo e interesse legittimo; pertanto, non è utilizzabile il rito avverso il silenzio.
• La domanda formalmente diretta all'adozione di un provvedimento è inammissibile, nell'ambito del rito sul silenzio, quando in concreto mira soltanto a ottenere la trasmissione di documenti necessari alla sottoscrizione di un accordo o lo svolgimento di un'attività materiale consensuale.
• L'indennizzo da mero ritardo non può essere riconosciuto quando manca un procedimento amministrativo doveroso soggetto a conclusione mediante provvedimento.

Come è indicizzato