Sentenza n. 2930/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda un immobile sito in zona agricola, per il quale era stata contestata la realizzazione di opere in difformità dal permesso di costruire e il mutamento di destinazione d’uso. Dopo l’ordine di demolizione, l’accertamento dell’inottemperanza e il precedente rigetto di un’istanza di accertamento di conformità per difetto della doppia conformità, il Comune ha adottato una determina di acquisizione dell’immobile, dell’area di sedime e di un’area ulteriore, irrogando anche la sanzione amministrativa di 20.000 euro. La proprietaria ha quindi presentato una nuova istanza ex art. 36 d.P.R. 380/2001, dichiarata improcedibile o, più correttamente, inammissibile perché l’immobile era già stato acquisito al patrimonio comunale. In appello sono stati dedotti: omessa istruttoria sulle ragioni dell’inottemperanza, asserita impossibilità di demolire e necessità di sospendere il procedimento acquisitivo; violazione dell’art. 31 d.P.R. 380/2001 per mancata adozione e notificazione di un autonomo atto provvedimentale di accertamento dell’inottemperanza; violazione delle garanzie partecipative e del principio di proporzionalità; difetto di motivazione, identificazione e delimitazione dell’area ulteriore acquisita; mancato frazionamento preventivo; erronea applicazione della sanzione nella misura massima, in assenza di un vincolo di inedificabilità.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto i primi tre motivi di appello e ha accolto il quarto, riformando parzialmente la sentenza del TAR. Richiamando il principio dell’Adunanza Plenaria n. 16/2023, ha affermato che l’inottemperanza all’ordine di demolizione determina, decorso il termine di novanta giorni, l’acquisto ipso iure dell’immobile e dell’area di sedime da parte del Comune; il successivo atto di acquisizione ha natura dichiarativa e non costitutiva, salvo che per l’eventuale area ulteriore, rispetto alla quale ha natura costitutiva. Di conseguenza, dopo la scadenza del termine per demolire, il precedente proprietario non è più legittimato a presentare un’istanza di accertamento di conformità, e la notifica dell’atto di acquisizione non condiziona il perfezionamento dell’effetto acquisitivo. Il verbale della Polizia municipale di accertamento dell’inottemperanza non ha natura provvedimentale, ma costituisce il presupposto dell’atto dichiarativo di acquisizione; non è quindi necessario un ulteriore autonomo provvedimento tra il verbale e la determina di acquisizione. È stata inoltre ritenuta sufficiente la motivazione relativa all’area ulteriore, poiché la determina ne descriveva superficie, modalità di calcolo, funzione di accesso e fascia di rispetto, con planimetria allegata. È stato invece accolto il motivo relativo alla sanzione pecuniaria: la determina si limitava a fissare l’importo massimo di 20.000 euro richiamando l’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, senza chiarire se la misura massima fosse imposta dalla legge in ragione della localizzazione dell’abuso oppure fosse il risultato di una valutazione discrezionale. Il provvedimento è stato pertanto annullato limitatamente alla quantificazione della sanzione, con obbligo per il Comune di riesercitare il potere e determinare la sanzione con congrua motivazione. Le spese del grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune

  La scadenza del termine di novanta giorni produce l’acquisizione ipso iure dell’immobile e dell’area di sedime; l’atto successivo di acquisizione ha natura dichiarativa. L’area ulteriore, se individuata per la prima volta nell’atto, richiede invece motivazione specifica e presenta natura costitutiva.

• art. 31, comma 4, d.P.R. 380/2001

  l'accertamento dell'inottemperanza alla ingiunzione a demolire, nel termine di cui al precedente comma 3, previa notifica all'interessato, costituisce titolo per l'immissione nel possesso e per la trascrizione nei registri immobiliari, che deve essere eseguita gratuitamente

  Il verbale di accertamento dell’inottemperanza è presupposto dell’atto di acquisizione e non costituisce autonomo provvedimento costitutivo dell’effetto traslativo.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  l'autorità competente, constatata l'inottemperanza, irroga una sanzione amministrativa pecuniaria di importo compreso tra 2.000 euro e 20.000 euro

  La sanzione deve essere fissata nella misura massima per gli abusi realizzati nelle aree o sugli edifici indicati dalla legge; negli altri casi la quantificazione richiede una motivazione congrua e proporzionata. Anche quando la misura massima sia vincolata, il provvedimento deve esplicitare il presupposto normativo della scelta.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  . . . l’accertamento di conformità può essere richiesto prima della scadenza del termine indicato per demolire o ridurre in pristino . . .

  L’istanza di accertamento di conformità non è più proponibile dopo la scadenza del termine per ottemperare all’ordine di demolizione, quando si è già prodotto l’effetto acquisitivo e il precedente proprietario ha perso la legittimazione sul bene.

• art. 3 l. 241/1990

  L’acquisizione dell’area ulteriore rispetto al manufatto e all’area di sedime deve essere motivata in modo logico e congruo, esplicitando le modalità di delimitazione; anche la quantificazione della sanzione deve essere motivata nel provvedimento o per relationem mediante espresso richiamo ad altri atti.

• artt. 7 e 21-octies l. 241/1990

  La previa comunicazione di avvio non è necessaria per il procedimento di acquisizione dichiarativa e vincolata, fondato sull’accertamento dell’inottemperanza all’ordine di demolizione, non essendovi margini partecipativi rilevanti sulla produzione dell’effetto acquisitivo.

Massime di principio

• La mancata ottemperanza all’ordine di demolizione entro il termine di novanta giorni previsto dall’art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001 determina ipso iure l’acquisizione gratuita al patrimonio comunale del manufatto abusivo e dell’area di sedime individuata nell’ordinanza; il successivo atto comunale ha natura dichiarativa e non costitutiva dell’effetto traslativo.
• Dopo la scadenza del termine per ottemperare all’ordine di demolizione e il conseguente acquisto ipso iure del bene da parte del Comune, il precedente proprietario non è più legittimato a presentare un’istanza di accertamento di conformità ai sensi dell’art. 36 d.P.R. 380/2001; a tal fine è irrilevante che l’atto dichiarativo di acquisizione sia stato notificato prima o dopo la presentazione dell’istanza.
• Il verbale della Polizia municipale che accerta l’inottemperanza all’ordine di demolizione non ha natura provvedimentale, ma costituisce il presupposto dell’atto comunale di acquisizione; non è richiesto un ulteriore autonomo provvedimento provvedimentale di accertamento tra il verbale e la determina di acquisizione.
• L’acquisizione dell’area di sedime, quale effetto vincolato e dichiarativo dell’inottemperanza, non richiede una motivazione ulteriore rispetto all’identificazione del manufatto e dell’area; l’acquisizione di aree ulteriori ha invece natura costitutiva e deve essere specificamente motivata, con indicazione della funzione e delle modalità di delimitazione e calcolo.
• La sanzione prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 deve essere irrogata nella misura massima quando ricorrono i presupposti legali relativi alle aree o agli edifici particolarmente tutelati; negli altri casi l’amministrazione deve motivare congruamente e proporzionalmente la quantificazione. In ogni caso, il provvedimento deve esplicitare le ragioni della misura applicata e non può limitarsi al mero richiamo della disposizione normativa.

Come è indicizzato