Sentenza n. 118/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la sanzione pecuniaria irrogata ai sensi dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 e dell'art. 15, comma 3, l.r. Lazio 15/2008, deducendo anzitutto la violazione dell'art. 28 l. 689/1981, nonché dei principi di irretroattività della sanzione amministrativa sanciti dall'art. 25 Cost., dall'art. 1 l. 689/1981, dall'art. 11 delle disposizioni preliminari al codice civile e dall'art. 7 CEDU. La ricorrente ha sostenuto che l'ordinanza di demolizione era anteriore all'introduzione del comma 4-bis dell'art. 31 d.P.R. 380/2001 e che, comunque, il termine quinquennale di prescrizione era decorso. Ha inoltre dedotto l'assenza di un adeguato accertamento dell'inottemperanza, in considerazione di una domanda di sanatoria presentata nel 2010 e non esaminata né menzionata dall'amministrazione; il difetto di motivazione circa la quantificazione della sanzione; l'impossibilità di ottemperare senza incidere su parti legittime dell'immobile e comprometterne la stabilità; nonché l'assenza di pregiudizio urbanistico o paesistico, desunta dall'inerzia comunale protrattasi per circa quattordici anni.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso per fondatezza della censura relativa alla prescrizione, assorbendo le ulteriori doglianze. Ha qualificato l'inottemperanza all'ordine di demolizione come illecito amministrativo omissivo propter rem, distinto dalla realizzazione dell'abuso edilizio, che si perfeziona con l'inutile decorso del termine assegnato per la demolizione e costituisce illecito istantaneo ad effetti permanenti. Ha ritenuto applicabile l'art. 28 l. 689/1981 anche alla sanzione prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, in assenza di una disciplina speciale derogatoria. Poiché l'ordinanza di demolizione era stata notificata il 30 settembre 2010 e il termine di novanta giorni era scaduto il 29 dicembre 2010, la prescrizione quinquennale è maturata il 29 dicembre 2015. L'ordinanza sanzionatoria del 23 febbraio 2024 è stata quindi adottata oltre il termine di prescrizione ed è stata annullata. Il Comune è stato condannato a rifondere le spese di lite, liquidate in 2.000 euro oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Prevede la sanzione amministrativa pecuniaria per l'inottemperanza all'ordine di demolizione; la sanzione è soggetta al termine quinquennale di prescrizione previsto dalla legge n. 689/1981, in assenza di una disciplina speciale derogatoria.

• art. 28 l. 689/1981

  Il diritto a riscuotere le somme dovute per le violazioni indicate dalla presente legge si prescrive nel termine di cinque anni dal giorno in cui è stata commessa la violazione (…)

  Si applica alla sanzione per inottemperanza all'ordine di demolizione. Il termine decorre dal perfezionamento dell'illecito, coincidente con l'inutile decorso del termine assegnato per la demolizione.

• art. 12 l. 689/1981

  Fondamento della generalizzata applicazione della legge n. 689/1981 alle violazioni amministrative punite con sanzione pecuniaria, salvo una diversa disciplina speciale.

• art. 15, comma 3, l.r. Lazio 15/2008

  Disciplina, per la Regione Lazio, la sanzione amministrativa pecuniaria collegata all'inottemperanza all'ordine di demolizione, senza derogare al termine prescrizionale quinquennale applicabile ai sensi dell'art. 28 l. 689/1981.

• art. 25 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente a sostegno della censura di irretroattività della sanzione; la decisione è stata definita sulla distinta questione della prescrizione.

• art. 1 l. 689/1981

  Richiamato dalla ricorrente in relazione al principio di irretroattività delle sanzioni amministrative; la decisione è stata definita sulla distinta questione della prescrizione.

• art. 7 CEDU

  Richiamato dalla ricorrente in relazione al principio di irretroattività; la decisione è stata definita sulla distinta questione della prescrizione.

Massime di principio

• L'inottemperanza all'ordine di demolizione costituisce un illecito amministrativo omissivo propter rem, autonomo e distinto dall'illecito derivante dalla realizzazione dell'opera abusiva.
• L'illecito amministrativo derivante dall'inottemperanza all'ordine di demolizione è istantaneo ad effetti permanenti e si perfeziona con l'inutile decorso del termine assegnato dall'amministrazione per eseguire la demolizione.
• Il termine quinquennale di prescrizione previsto dall'art. 28 l. 689/1981 si applica alla sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, in mancanza di una disciplina speciale derogatoria.
• Per la sanzione pecuniaria conseguente all'inottemperanza all'ordine di demolizione, il termine di prescrizione decorre dal giorno successivo alla scadenza del termine assegnato per la demolizione; l'adozione della sanzione oltre il quinquennio rende illegittimo il provvedimento sanzionatorio.

Come è indicizzato