Sentenza n. 6461/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La società ha impugnato i decreti ministeriali che hanno certificato il superamento del tetto di spesa per i dispositivi medici negli anni 2015-2018 e adottato le linee guida per il ripiano, nonché l'accordo Stato-Regioni che ha fissato il tetto regionale al 4,4 per cento del fabbisogno sanitario regionale standard. Ha dedotto vizi propri degli atti e illegittimità derivata dall'asserita incostituzionalità dell'art. 9-ter d.l. 78/2015, oltre alla violazione dei principi eurounitari di legittimo affidamento, libertà d'impresa ed evidenza pubblica. In particolare, ha sostenuto che la fissazione dei tetti regionali nel 2019, dopo lo svolgimento delle gare e la conclusione dei contratti relativi agli anni 2015-2018, avrebbe avuto natura retroattiva, alterato l'equilibrio economico delle forniture e leso l'affidamento delle imprese. Ha inoltre contestato il mancato rispetto dei termini normativi per la fissazione dei tetti, la certificazione dello sforamento e l'adozione delle linee guida. Con motivi aggiunti ha impugnato i decreti regionali siciliani che hanno individuato le aziende soggette al ripiano e gli importi dovuti, nonché il successivo atto di rideterminazione della quota in applicazione della riduzione al 48 per cento.

La decisione

Il ricorso principale è stato respinto perché infondato. Il TAR ha richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 140/2024, secondo cui il meccanismo di payback per gli anni 2015-2018 è ragionevole e proporzionato, non viola la riserva di legge, il principio di irretroattività, il legittimo affidamento né i parametri eurounitari. L'obbligo di ripiano, le percentuali applicabili e il criterio di calcolo in rapporto al fatturato erano conoscibili sin dal 2015; la successiva fissazione del tetto regionale al 4,4 per cento, identico al tetto nazionale già noto, non ha introdotto un nuovo obbligo sostanziale. Il payback opera inoltre esternamente ai contratti di gara, senza modificare quantità, prezzi o risultati delle procedure di affidamento, e la società non ha dimostrato una compressione eccessiva dei margini di utile. I motivi aggiunti sono stati dichiarati inammissibili per difetto di giurisdizione del giudice amministrativo. I provvedimenti regionali hanno natura meramente tecnico-contabile e vincolata: le Regioni si limitano a verificare i dati di fatturato, compilare gli elenchi e applicare percentuali già fissate dalla legge e dagli atti statali, senza esercizio di potere autoritativo o discrezionale. La controversia riguarda quindi un rapporto obbligatorio e un diritto soggettivo patrimoniale al corretto calcolo dell'importo dovuto, devoluto al giudice ordinario. La stessa conclusione vale per l'atto regionale successivo, limitato alla rideterminazione matematica della quota e all'applicazione della riduzione al 48 per cento prevista a seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 139/2024. È stata disposta la translatio iudicii, con possibilità di riassunzione davanti al giudice ordinario entro tre mesi dal passaggio in giudicato. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 9-ter d.l. 78/2015, convertito dalla l. 125/2015

  «in misura pari all’incidenza percentuale del proprio fatturato sul totale della spesa per l’acquisto di dispositivi medici a carico del Servizio sanitario regionale»

  Prevede il concorso delle aziende fornitrici al ripiano dello sforamento, secondo percentuali crescenti e in proporzione all'incidenza del rispettivo fatturato.

• art. 9-ter, comma 8, d.l. 78/2015

  «rilevato sulla base del fatturato di ciascuna azienda al lordo dell’IVA»

  Disciplina la rilevazione del superamento del tetto di spesa e il criterio del fatturato lordo IVA.

• art. 9-ter, comma 9-bis, d.l. 78/2015

  «l’elenco delle aziende fornitrici soggette al ripiano per ciascun anno»

  Attribuisce alle Regioni e alle Province autonome il compito di verificare la documentazione contabile, individuare le aziende obbligate, imporre il pagamento e iscrivere il relativo credito in bilancio, senza attribuire loro poteri discrezionali.

• art. 17, comma 1, lett. c), d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011

  Ha introdotto il tetto di spesa per gli acquisti di dispositivi medici nell'ambito della razionalizzazione della spesa sanitaria.

• art. 15, comma 13, lett. f), d.l. 95/2012, convertito dalla l. 135/2012

  4,4 per cento del fabbisogno sanitario nazionale standard

  Ha fissato dal 2014 il tetto di spesa nazionale per i dispositivi medici.

• art. 1, comma 557, l. 145/2018

  Ha modificato l'art. 9-ter, comma 8, disciplinando la rilevazione del superamento del tetto e i termini per la relativa certificazione.

• art. 18, comma 1, d.l. 115/2022, convertito dalla l. 142/2022

  Ha introdotto il comma 9-bis dell'art. 9-ter, definendo la procedura speciale per il ripiano relativo agli anni 2015-2018.

• art. 8 d.l. 34/2023, convertito dalla l. 56/2023

  48 per cento della quota di ripiano determinata

  Ha istituito il fondo e previsto la riduzione della quota di ripiano; la disciplina è stata dichiarata costituzionalmente illegittima nella parte in cui escludeva le imprese che avevano instaurato o mantenuto il contenzioso.

• art. 11 c.p.a.

  Consente la riassunzione davanti al giudice ordinario della causa dichiarata inammissibile per difetto di giurisdizione, entro il termine perentorio indicato dal giudice.

• art. 133 c.p.a.

  Il riparto è stato effettuato escludendo la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, non ricorrendo una controversia riconducibile a tale ambito.

• art. 41 Cost.

  La Corte costituzionale ha ritenuto non leso il principio di libertà d'iniziativa economica, qualificando il payback come misura ragionevole e proporzionata.

• art. 23 Cost.

  La disciplina del payback rispetta la riserva di legge relativa alle prestazioni patrimoniali imposte, poiché individua soggetti obbligati, oggetto e criteri fondamentali della prestazione.

• art. 2 Cost.

  La Corte costituzionale ha escluso la lesione dei principi di affidamento e irretroattività dedotti in relazione al meccanismo di ripiano.

• art. 117 Cost. in relazione all'art. 1 del Protocollo addizionale CEDU

  È stata esclusa la violazione dei parametri convenzionali ed eurounitari connessi alla tutela della proprietà e dell'affidamento.

Massime di principio

• Il meccanismo di payback sui dispositivi medici relativo agli anni 2015-2018 non è retroattivo né lesivo del legittimo affidamento quando l'obbligo di ripiano, le percentuali di compartecipazione e il criterio proporzionale al fatturato erano già previsti dalla legge al momento delle gare e delle forniture; la successiva determinazione del tetto regionale rende operativo un obbligo sostanziale già conoscibile.
• Il payback incide esternamente sulla sfera patrimoniale complessiva del fornitore e non modifica quantità, prezzi o risultati delle gare pubbliche; pertanto, in assenza di prova di una compressione eccessiva dell'utile, non altera l'equilibrio dei contratti di fornitura né viola i principi dell'evidenza pubblica.
• Le attività regionali di verifica contabile, individuazione delle aziende obbligate, applicazione delle percentuali di ripiano e determinazione dell'importo sulla base del fatturato, quando interamente predeterminate dalla legge e dagli atti statali, sono attività vincolate e prive di esercizio di potere autoritativo o discrezionale.
• Le controversie relative alla correttezza del calcolo della quota di payback e all'obbligo di pagamento derivante dai provvedimenti regionali attuativi riguardano un diritto soggettivo patrimoniale e, non essendo intermediate dall'esercizio di un potere amministrativo, appartengono alla giurisdizione del giudice ordinario.
• Ai fini del riparto di giurisdizione occorre guardare al petitum sostanziale: la qualificazione formale dell'atto regionale come provvedimento e l'eventuale indicazione dell'impugnabilità davanti al giudice amministrativo non prevalgono sulla sua effettiva natura meramente ricognitiva, contabile e vincolata.

Come è indicizzato