Sentenza del 20/02/2024 n. 4425 - Corte di Cassazione

Esito

La controversia

La controversia riguardava due avvisi di accertamento per l’imposta regionale sulle concessioni demaniali relativi all’anno 2006, concernenti una concessione di aree e terminal portuali rilasciata dall’Autorità portuale di Livorno. La società sosteneva, con due motivi connessi, che il tributo istituito per le concessioni statali non fosse applicabile alle concessioni rilasciate dall’Autorità portuale, ente distinto dallo Stato e titolare di competenze proprie, non delegate; contestava inoltre che la legge determinasse adeguatamente la base imponibile e i criteri per stabilire il canone, lamentando la violazione della riserva di legge dell’art. 23 Cost. La CTR della Toscana aveva respinto l’appello, confermando la legittimità della pretesa fiscale e rilevando soltanto l’incertezza normativa ai fini delle sanzioni.

La decisione

La Corte di cassazione ha rigettato entrambi i motivi, ritenendoli infondati. Ha stabilito che il presupposto dell’imposta è l’occupazione e l’uso assentiti di un bene demaniale statale situato nella Regione, non l’identità dell’autorità che rilascia la concessione: il tributo era quindi dovuto anche per la concessione rilasciata dall’Autorità portuale di Livorno. Ha inoltre ritenuto rispettata la riserva relativa di legge, poiché gli elementi essenziali dell’imposizione sono stabiliti dalla legge e la discrezionalità nella determinazione dei canoni è contenuta da criteri e garanzie legali. L’abrogazione regionale del tributo opera solo dal periodo d’imposta 2013 e non incide sul 2006. La Cassazione ha compensato le spese del giudizio di legittimità per il consolidarsi dell’orientamento giurisprudenziale durante la lite e ha dato atto dei presupposti per il versamento, da parte della ricorrente, dell’ulteriore contributo unificato, pari a quello dovuto per il ricorso principale, se dovuto. In precedenza la CTP di Firenze aveva accolto solo parzialmente l’impugnazione, riconoscendo l’esimente sanzionatoria per obiettive condizioni di incertezza e compensando le spese; la CTR aveva rigettato l’appello della società.

Norme richiamate

• Legge 16 maggio 1970, n. 281, art. 2

  ai sensi della L. 16 maggio 1970, n. 281, art. 2, comma 1, nonchè ai sensi della L.R. Toscana 30 dicembre 1971, n. 2, art. 1, comma 1, presupposto dell'imposta regionale sulle concessioni statali per l'occupazione e l'uso di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dello Stato inclusi nel territorio della Regione, sono l'occupazione e l'uso assentiti dagli stessi, indipendentemente dall'Autorità cui compete il rilascio della concessione

  L’imposta si applica quando il concessionario occupa e utilizza un bene demaniale statale ubicato nella Regione, a prescindere dal fatto che la concessione sia rilasciata dallo Stato, dalla Regione o dall’Autorità portuale.

• Legge regionale Toscana 30 dicembre 1971, n. 2, art. 1

  presupposto dell'imposta regionale sulle concessioni statali per l'occupazione e l'uso di beni appartenenti al demanio o al patrimonio indisponibile dello Stato inclusi nel territorio della Regione, sono l'occupazione e l'uso assentiti dagli stessi, indipendentemente dall'Autorità cui compete il rilascio della concessione

  La disciplina regionale assoggetta a imposta l’uso e l’occupazione assentiti dei beni statali nel territorio toscano. La natura dell’ente che rilascia il titolo non esclude il tributo.

• Costituzione, art. 23

  il precetto costituzionale del suddetto art. 23 deve ritenersi rispettato quando la legge che prevede l'imposizione, pur non fissandone il massimo, determini criteri, condizioni, limiti e controlli idonei a contenere la discrezionalità dell'ente impositore nell'esercizio del potere attribuitogli e ad evitare cosi che essa possa trasmodare in arbitrio

  La riserva di legge in materia di prestazioni patrimoniali è relativa: la legge può affidare all’amministrazione la determinazione di elementi tecnici, anche senza fissare un importo massimo, purché stabilisca criteri e garanzie sufficienti a impedire decisioni arbitrarie. La Corte ha ritenuto tali requisiti soddisfatti nella fattispecie.

• Costituzione, art. 53

  la pretesa impositiva, in termini generali, si fonda e trova la sua legittimazione nella legge ( art. 23 Cost.) - (vedi Cass. SS.UU. n. 10306/2016 che ha chiarito come la determinazione del canone di concessione "è ad altri affidata dalla legge, rimanendo, quindi, salva la riserva di legge relativa) e si giustifica in ragione della capacità contributiva del privato

  L’uso esclusivo di un bene demaniale può costituire manifestazione di capacità contributiva, poiché procura un’utilità economica al concessionario e sottrae il bene all’uso pubblico.

• Decreto-legge 5 ottobre 1993, n. 400, convertito dalla legge 4 dicembre 1993, n. 494, artt. 3 e 7

  Gli enti portuali potranno adottare, per concessioni demaniali marittime rientranti nel proprio ambito territoriale, criteri diversi da quelli indicati nel presente decreto, che comunque non comportino l'applicazione di canoni inferiori rispetto a quelli che deriverebbero dall'applicazione del decreto stesso

  Gli enti portuali possono stabilire criteri propri per determinare i canoni delle concessioni, ma non possono fissare importi inferiori a quelli risultanti dai criteri del decreto. Questa disciplina concorre a delimitare la discrezionalità nella determinazione della base imponibile.

• Legge 28 gennaio 1994, n. 84, art. 18

  posto che il rilascio delle concessioni marittime prevede, ex lege ai sensi del richiamato art. 18 legge 84/1994, l'intervento nella relativa procedura amministrativa di altri soggetti pubblici e la medesima stipula della concessione con i privati presuppone una accettazione delle condizioni del concessionario tale da implicare l'esclusione di possibili abusi, il tributo in questione deve ritenersi legittimo e conforme a detto precetto

  La procedura di rilascio delle concessioni portuali è inserita in un quadro legale e prevede l’intervento di altri soggetti pubblici; ciò concorre, secondo la Corte, a escludere un esercizio arbitrario della discrezionalità e a rispettare la riserva di legge.

• Decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68, art. 8, comma 1

  La disposizione è richiamata nel quadro normativo della trasformazione dei tributi indicati in tributi propri regionali a decorrere dal 2013. Non comporta l’esenzione per le annualità precedenti.

• Legge regionale Toscana 27 dicembre 2012, n. 77, art. 11

  L'imposta regionale sulle concessioni statali per l'occupazione e l'uso dei beni del demanio e del patrimonio indisponibile dello Stato istituita ai sensi della L. n. 281 del 1970, art. 2, non si applica, a decorrere dal periodo d'imposta 2013, alle concessioni d dall'Autorità portuale di Piombino di cui al D.P.R. 20 marzo 1996 (Istituzione dell'autorità portuale nel porto di Piombino), art. 1 e dalle Autorità portuali di Livorno e Marina di Carrara di cui alla L. 28 gennaio 1994, n. 84, art. 6 (Riordino della legislazione in materia portuale)

  L’esclusione del tributo per le concessioni delle Autorità portuali toscane decorre espressamente dal periodo d’imposta 2013; non ha efficacia retroattiva e non elimina l’imposta per l’annualità 2006.

• Decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 2002, n. 115, art. 13, commi 1-bis e 1-quater

  In caso di rigetto integrale del ricorso per cassazione, sussistendone i presupposti processuali, il ricorrente è tenuto a versare un ulteriore contributo unificato pari a quello previsto per il ricorso principale.

Massime di principio

• Per stabilire se è dovuta un’imposta su concessioni demaniali, occorre guardare anzitutto alla natura e alla titolarità del bene e al suo uso da parte del concessionario; il fatto che il titolo sia rilasciato da un’Autorità portuale, anziché dallo Stato, non esclude da solo il tributo.
• La riserva di legge relativa non richiede necessariamente che la legge fissi ogni dettaglio quantitativo o un tetto massimo, ma impone che definisca gli elementi essenziali del tributo e predisponga criteri e controlli idonei a limitare la discrezionalità amministrativa.
• La facoltà dell’Autorità portuale di determinare il canone non rende automaticamente illegittima l’imposta: eventuali canoni stabiliti in violazione dei criteri normativi o dei parametri di proporzionalità e ragionevolezza possono essere contestati in giudizio.
• Una norma regionale che sopprime un tributo da una determinata annualità, se non prevede espressamente retroattività, non cancella il debito relativo agli anni precedenti.
• Le finalità pubbliche o organizzative della concessione e le specificità dell’attività portuale non escludono l’imposizione quando il concessionario consegue comunque l’uso esclusivo e un’utilità economica dal bene demaniale.