Sentenza n. 13337/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La ricorrente ha chiesto in via principale la declaratoria di nullità e, in subordine, l’annullamento del decreto con cui il Ministero della cultura ha dichiarato il dipinto di eccezionale interesse per l’integrità e la completezza del patrimonio culturale della Nazione, impedendone l’esportazione. Ha dedotto dieci motivi: nullità per difetto assoluto di attribuzione e motivazione apparente; violazione dell’art. 10, comma 3, lett. d-bis), del Codice dei beni culturali e dell’art. 3 della l. 241/1990 per carenza dei presupposti; difetto di motivazione e istruttoria; illogicità, incongruità, incoerenza e travisamento dei fatti; erronea applicazione degli Indirizzi ministeriali per la valutazione della libera circolazione; erroneità dei presupposti relativi alla datazione, provenienza, storia espositiva e bibliografia dell’opera; erronea valorizzazione della rilevanza collezionistica e del rapporto tra l’artista e la precedente proprietaria; sviamento di potere, assumendo che il Ministero avesse utilizzato la lett. d-bis) per aggirare il limite temporale applicabile al vincolo fondato sulla lett. a); violazione del giudicato e del principio del one shot temperato, nonché dell’art. 10-bis l. 241/1990, per avere rieditato argomenti già disponibili nel precedente procedimento; violazione del principio di effettività della tutela. La ricorrente richiamava un precedente decreto del 2022, fondato sull’art. 10, comma 3, lett. d), annullato dal TAR Lombardia perché incentrato sulle qualità intrinseche dell’opera anziché sul suo specifico valore testimoniale-relazionale.

La decisione

Il TAR ha respinto integralmente il ricorso e ha compensato le spese. In via preliminare ha stralciato la memoria di replica del Ministero, perché avente contenuto sostanzialmente di memoria principale e depositata oltre i termini dell’art. 73 c.p.a. Nel merito ha escluso la nullità: il potere di vincolare opere di autore non più vivente risalenti a più di cinquanta e meno di settanta anni è astrattamente attribuito al Ministero dagli artt. 10, comma 3, lett. d-bis), 10, comma 5, e 65, comma 4-bis, del Codice; l’eventuale mancanza dei presupposti concreti integra annullabilità e non difetto assoluto di attribuzione. Ha ritenuto adeguata la motivazione per relationem, poiché il decreto richiamava le controdeduzioni dell’Ufficio esportazione e non sussisteva contraddizione tra relazione storico-artistica e controdeduzioni. Ha riconosciuto che il nuovo provvedimento riprendeva in parte elementi già valorizzati nel precedente procedimento, ma ha ritenuto decisivi gli elementi nuovi relativi alla qualità artistica, alla rarità qualitativa e quantitativa, alla rilevanza iconografica e, soprattutto, alla testimonianza significativa per la storia del collezionismo e al rapporto tra l’artista e la precedente proprietaria dell’opera. Il giudice ha ritenuto non manifestamente illogiche le valutazioni tecnico-discrezionali del Ministero, osservando che le contestazioni della Galleria tendevano a sostituire alla valutazione amministrativa una diversa valutazione critica. La rarità può essere apprezzata sia quantitativamente sia qualitativamente, considerando la diversità formale, contenutistica e tipologica dell’opera rispetto ad altre opere presenti nelle collezioni pubbliche. La rilevanza della rappresentazione non richiede che il tema sia inedito, ma che sia espresso con un livello qualitativo non comune. Il rapporto personale tra collezionista e artista può essere valorizzato nell’ambito della valutazione della testimonianza significativa per la storia del collezionismo, anche se non integra, da solo, il diverso presupposto del vincolo relazionale ex art. 10, comma 3, lett. d). Il nuovo vincolo non viola il precedente giudicato né il principio del one shot, perché è stato adottato sulla base di una diversa fattispecie normativa e nell’esercizio di un diverso potere: il precedente giudizio riguardava il vincolo relazionale ex lett. d), mentre quello impugnato concerne l’interesse eccezionale ex lett. d-bis). La diversa base normativa rende fisiologica anche la valorizzazione di argomenti già emersi nella precedente istruttoria.

Norme richiamate

• art. 10, comma 3, lett. d-bis), d.lgs. 42/2004

  le cose, a chiunque appartenenti, che presentano un interesse artistico, storico, archeologico o etnoantropologico eccezionale per l’integrità e la completezza del patrimonio culturale della Nazione

  Attribuisce il potere di dichiarare di interesse culturale eccezionale opere anche realizzate da più di cinquanta ma meno di settanta anni, quando la loro tutela sia necessaria per l’integrità e completezza del patrimonio culturale nazionale.

• art. 10, comma 3, lett. d), d.lgs. 42/2004

  cose ... che rivestono un interesse, particolarmente importante a causa del loro riferimento con la storia politica, militare, della letteratura, dell'arte, della scienza, della tecnica, dell'industria e della cultura in genere

  Disciplina il diverso vincolo relazionale, fondato sul riferimento dell’opera a specifici fatti o contesti storico-culturali e distinto dal vincolo ex lett. d-bis).

• art. 10, comma 5, d.lgs. 42/2004

  Rileva ai fini dei limiti temporali applicabili alle diverse categorie di beni culturali; in combinato disposto con la lett. d-bis), consente il vincolo delle opere di autore non più vivente risalenti a oltre cinquanta anni.

• art. 13 d.lgs. 42/2004

  Costituisce la base normativa della dichiarazione dell’interesse culturale del bene.

• art. 14 d.lgs. 42/2004

  Disciplina il procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale e la competenza della Direzione generale nel caso esaminato.

• art. 65, comma 4-bis, d.lgs. 42/2004

  Collega la presentazione dell’autocertificazione per l’uscita di opere d’arte di età compresa tra cinquanta e settanta anni alla possibilità di avviare il procedimento di dichiarazione dell’interesse culturale eccezionale.

• art. 68, comma 4, d.lgs. 42/2004

  Individua gli Indirizzi ministeriali come strumento guida per valutare il rilascio o il rifiuto dell’attestato di libera circolazione.

• art. 21-septies l. 241/1990

  Il difetto assoluto di attribuzione presuppone la carenza in astratto di una norma attributiva del potere e determina nullità; non ricorre quando il potere esiste ma sia stato esercitato in assenza dei presupposti concreti.

• art. 21-octies, comma 1, l. 241/1990

  La carenza dei presupposti concreti o l’uso difforme del potere astrattamente attribuito determina annullabilità del provvedimento.

• artt. 3 e 10 l. 241/1990

  L’obbligo motivazionale e la valutazione delle osservazioni procedimentali possono essere assolti mediante richiamo per relationem ad atti istruttori e controdeduzioni puntualmente richiamati nel provvedimento.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il principio del one shot e il divieto di introdurre motivi ostativi già emergenti dall’istruttoria del precedente procedimento operano quando l’amministrazione esercita nuovamente il medesimo potere; non si applicano allo stesso modo quando il nuovo atto si fonda su una diversa fattispecie normativa e su un diverso potere.

• art. 73, comma 1, c.p.a.

  Le memorie di replica devono limitarsi a contrastare le difese della memoria conclusionale avversaria e rispettare i termini processuali; uno scritto sostanzialmente principale e tardivo può essere stralciato.

Massime di principio

• Il difetto assoluto di attribuzione, che determina la nullità del provvedimento amministrativo, ricorre soltanto quando manca in astratto una norma attributiva del potere; quando il potere esiste ma viene esercitato in assenza dei presupposti concreti o in modo difforme dal paradigma normativo, il vizio è di annullabilità.
• La dichiarazione di interesse culturale ex art. 10, comma 3, lett. d-bis), d.lgs. 42/2004 può essere adottata per opere di autore non più vivente risalenti a più di cinquanta ma meno di settanta anni, quando una valutazione tecnico-discrezionale, adeguatamente motivata, evidenzi un interesse eccezionale per l’integrità e la completezza del patrimonio culturale nazionale.
• Nel procedimento di verifica della libera circolazione, gli Indirizzi ministeriali possono essere utilizzati per valutare congiuntamente qualità artistica, rarità quantitativa e qualitativa, rilevanza della rappresentazione e significatività dell’appartenenza alla storia del collezionismo; la qualità artistica, da sola, non è sufficiente, ma può concorrere con altri elementi a fondare il vincolo.
• Il sindacato giurisdizionale sulla discrezionalità tecnica dell’amministrazione non consente di sostituire alla valutazione specialistica dell’autorità procedente una diversa valutazione critica, salvo che emergano manifesta illogicità, travisamento, contraddittorietà o carenza istruttoria.
• Il rapporto personale tra un’opera, il suo autore e il collezionista può essere valorizzato per dimostrare la particolare significatività dell’opera nella storia del collezionismo, senza che ciò comporti necessariamente l’applicazione della diversa fattispecie del vincolo relazionale fondata sul riferimento a uno specifico fatto o contesto storico-culturale.
• Il principio del one shot e il vincolo conformativo derivante dal giudicato presuppongono il riesercizio del medesimo potere. L’amministrazione, dopo l’annullamento di un vincolo fondato su una determinata fattispecie normativa, può adottare un nuovo provvedimento fondato su una diversa fattispecie, purché ne rispetti i distinti presupposti e fornisca una motivazione adeguata.

Come è indicizzato