Corte di giustizia, Sentenza C-421/23

Distacco fraudolento, certificati A1 falsi e cooperazione tra istituzioni di sicurezza sociale

La pronuncia, resa in un rinvio pregiudiziale della cour d’appel de Liège, riguarda un procedimento penale per frodi in materia previdenziale connesso al distacco in Belgio di lavoratori portoghesi mediante documenti aventi la forma di certificati A1. La Corte è chiamata a chiarire se il regolamento n. 883/2004 continui ad applicarsi quando tali documenti siano stati accertati come falsi e quale ruolo abbia la procedura di dialogo e conciliazione tra istituzioni nazionali.

Fatti e procedimento principale

EX, imprenditore portoghese, aveva impiegato, tramite più società, circa 650 lavoratori portoghesi distaccati in Belgio tra il 2012 e il 2017 per cantieri edili. Tali distacchi erano accompagnati da documenti che rivestivano la forma di certificati A1, asseritamente emessi dall’istituzione portoghese competente, per attestare l’applicazione della legislazione previdenziale portoghese durante il periodo di distacco.

Il tribunal de première instance de Namur aveva condannato EX per frodi in materia di contributi previdenziali e utilizzo di falsi documenti, rilevando che i documenti non erano stati emessi dall’autorità portoghese, che le società coinvolte non avevano un’attività sostanziale in Portogallo e che l’istituzione portoghese aveva negato o comunque non confermato il rilascio dei certificati. In appello, EX sosteneva che, in presenza di indizi di frode, la procedura di dialogo e conciliazione di cui all’articolo 76, paragrafo 6, del regolamento n. 883/2004 fosse un presupposto obbligatorio anche per i casi di falsi certificati A1.

Normativa rilevante

La Corte richiama innanzitutto il principio di unicità della legislazione applicabile sancito dall’articolo 11, paragrafo 1, del regolamento n. 883/2004, nonché la disciplina del distacco di cui all’articolo 12, paragrafo 1. Rileva poi il ruolo della cooperazione amministrativa disciplinata dall’articolo 76, in particolare il paragrafo 6, e della commissione amministrativa di cui all’articolo 72, lettera a).

Sul piano attuativo, sono centrali l’articolo 5 del regolamento n. 987/2009, relativo al valore giuridico dei documenti rilasciati in un altro Stato membro e alla procedura di contestazione, e l’articolo 19, paragrafo 2, dello stesso regolamento, relativo al certificato attestante la legislazione applicabile. La Corte richiama inoltre il regolamento (UE) n. 465/2012, che ha modificato i regolamenti n. 883/2004 e n. 987/2009.

Prima questione: applicabilità del regolamento n. 883/2004 nonostante i falsi certificati

La Corte afferma che il regolamento n. 883/2004 si applica comunque. Il fatto che i documenti presentati siano falsi non esclude l’applicazione del regolamento, poiché il suo ambito di applicazione ratione personae dipende dall’essere una persona soggetta o già soggetta alla legislazione di uno o più Stati membri ai sensi dell’articolo 2, non dal possesso di un certificato A1.

Pertanto, in un procedimento penale avviato nello Stato membro in cui il lavoro è svolto, il giudice nazionale deve applicare il regolamento per verificare quale legislazione previdenziale fosse applicabile ai lavoratori: quella dello Stato di stabilimento dell’impresa, se sussistono le condizioni del distacco ex articolo 12, paragrafo 1, oppure, in difetto, quella dello Stato membro in cui il lavoro è svolto ex articolo 11, paragrafo 3, lettera a).

Seconda questione: obbligatorietà della procedura di dialogo e conciliazione

La Corte ribadisce che la procedura prevista dall’articolo 76, paragrafo 6, del regolamento n. 883/2004 è uno strumento di cooperazione istituzionale destinato a risolvere le controversie tra istituzioni competenti circa l’interpretazione e l’applicazione del regolamento, incluse quelle sulla validità o autenticità dei documenti A1 e sulla determinazione della legislazione applicabile.

Richiamando la giurisprudenza precedente, la Corte precisa che, quando l’istituzione dello Stato ospitante ha indizi concreti di frode, non può procedere unilateralmente a disconoscere il certificato o a dichiarare la frode: deve prima avviare rapidamente il dialogo con l’istituzione dello Stato emittente e, se necessario, la conciliazione davanti alla commissione amministrativa. Questo vale anche nel caso di sospetto di utilizzo di falsi documenti aventi la forma di certificati A1.

Nel caso concreto, la Corte osserva che la procedura di dialogo era già stata avviata tra le istituzioni belga e portoghese prima del procedimento penale e che l’istituzione portoghese aveva confermato di non aver emesso i documenti. Di conseguenza, i documenti non potevano essere considerati certificati A1 e il giudice nazionale poteva accertare che si trattava di falsi documenti, non vincolanti per le autorità belghe. La Corte aggiunge che, poiché la medesima procedura aveva affrontato anche la questione della legislazione applicabile, il giudice nazionale, fatte salve le verifiche di competenza, poteva tenerne conto anche sotto questo profilo.

Terza questione: irricevibilità per difetto di pertinenza

La terza questione, relativa alla possibilità di disapplicare i documenti in base al principio generale del divieto di frode e abuso del diritto, è dichiarata irricevibile. La Corte rileva infatti che il quesito si fondava sull’ipotesi, non corrispondente ai dati del caso concreto, che la procedura di dialogo e conciliazione non fosse stata avviata, mentre dagli elementi del fascicolo risultava che essa era stata effettivamente rispettata.

Dispositivo e portata pratica

La Corte risponde che il regolamento n. 883/2004 si applica anche quando i documenti presentati come certificati A1 siano falsi, e che la procedura di dialogo e conciliazione dell’articolo 76, paragrafo 6, costituisce un preliminare obbligatorio affinché il giudice dello Stato membro ospitante possa accertare una frode connessa al distacco di lavoratori mediante tali documenti. La pronuncia conferma così, per gli operatori, che la contestazione dell’autenticità o della validità dei certificati A1 richiede una previa cooperazione tra istituzioni previdenziali, salvo che la procedura sia già stata attivata e si sia conclusa con la conferma dell’inesistenza dei documenti o con la mancata risposta entro un termine ragionevole.