Sentenza n. 220/2026 - L'aquila, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha presentato il 28 novembre 2025 un’istanza di accesso civico generalizzato ai sensi dell’articolo 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013, chiedendo dati e informazioni sul numero dei manufatti provvisori, abitativi e non abitativi, realizzati in virtù delle deliberazioni consiliari n. 58 e n. 59 del 25 maggio 2009; sul numero dei manufatti successivamente stabilizzati o trasformati da temporanei a definitivi; sulle modalità procedimentali utilizzate; sugli ordini di rimozione; sugli accertamenti relativi ai requisiti originari e attuali; nonché sull’eventuale incrocio dei dati con quelli della ricostruzione post-sisma. Il Comune non ha riscontrato l’istanza entro il termine previsto dall’articolo 5, comma 6, del d.lgs. n. 33/2013. Il ricorrente ha quindi proposto ricorso ai sensi dell’articolo 116 c.p.a., chiedendo la declaratoria di illegittimità del diniego tacito e l’ordine di comunicazione dei dati richiesti. Il Comune ha chiesto il rigetto, qualificando l’istanza come massiva e sostenendo che l’elaborazione delle informazioni avrebbe richiesto un’attività di ricerca, verifica e aggregazione particolarmente onerosa.

La decisione

Il TAR ha ritenuto che il silenzio sull’istanza di accesso civico generalizzato non abbia valore provvedimentale e costituisca silenzio-inadempimento. Pertanto, ai sensi dell’articolo 32, comma 2, c.p.a., ha convertito l’azione proposta ex articolo 116 c.p.a. in azione avverso il silenzio ex articolo 117 c.p.a. Nel merito, ha riconosciuto che l’accesso civico generalizzato non richiede la dimostrazione di una legittimazione soggettiva o di una motivazione personale, ma presuppone che dati, informazioni o documenti siano detenuti dall’amministrazione. Tuttavia, il diritto non comprende pretese che impongano all’amministrazione un’attività sproporzionata di ricerca casistica, verifica ed elaborazione, estranea alla mera ostensione o aggregazione di dati già disponibili. Il TAR ha quindi escluso l’obbligo del Comune di provvedere sulle richieste relative alla legittimazione dei manufatti, alle modalità dei procedimenti, agli ordini di rimozione, agli accertamenti e agli incroci con i dati della ricostruzione, poiché tali informazioni avrebbero richiesto un’attività istruttoria e di elaborazione sproporzionata. Ha invece ritenuto illegittimo il silenzio limitatamente alla richiesta del dato numerico complessivo dei manufatti realizzati in virtù delle deliberazioni n. 58 e n. 59 del 2009, trattandosi di una mera aggregazione di dati già nella disponibilità comunale. Ha ordinato al Comune di adottare, entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza, un provvedimento espresso e motivato su tale unico dato. Le spese sono state compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013

  al fine “di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”

  Disciplina l’accesso civico generalizzato a dati e documenti ulteriori rispetto a quelli soggetti a pubblicazione obbligatoria.

• art. 5, comma 3, d.lgs. 33/2013

  L’esercizio dell’accesso civico generalizzato non richiede motivazione né la dimostrazione di una legittimazione soggettiva, ma soltanto l’identificazione dei dati, delle informazioni o dei documenti richiesti e detenuti dall’amministrazione.

• art. 5, comma 6, d.lgs. 33/2013

  Impone all’amministrazione di concludere il procedimento di accesso civico con un provvedimento espresso e motivato entro trenta giorni dalla comunicazione dell’istanza.

• art. 5, comma 7, d.lgs. 33/2013

  Consente il ricorso ex articolo 116 c.p.a. esclusivamente contro una decisione espressa sull’istanza di accesso civico; da ciò il TAR ricava che il silenzio sull’accesso civico generalizzato è silenzio-inadempimento.

• art. 31 c.p.a.

  Rileva quale disciplina generale dell’azione contro il silenzio-inadempimento della pubblica amministrazione.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Consente al giudice di qualificare e convertire l’azione secondo la disciplina applicabile, convertendo nella specie il ricorso ex articolo 116 c.p.a. in ricorso ex articolo 117 c.p.a.

• art. 116 c.p.a.

  Il rito è applicabile alle controversie sull’accesso in presenza di una decisione espressa, non al silenzio serbato su un’istanza di accesso civico generalizzato.

• art. 117 c.p.a.

  È il rito applicabile per far valere l’illegittimità del silenzio-inadempimento sull’istanza di accesso civico generalizzato.

• Adunanza Plenaria, Consiglio di Stato, 2 aprile 2020, n. 10

  L’accesso civico generalizzato non comprende richieste che impongano una preventiva attività sproporzionata di ricerca, verifica ed elaborazione, incompatibile con le finalità di trasparenza e controllo diffuso.

Massime di principio

• Il silenzio serbato su un’istanza di accesso civico generalizzato non costituisce un diniego tacito avente valore provvedimentale, ma integra silenzio-inadempimento; la relativa tutela deve essere esercitata mediante l’azione avverso il silenzio di cui all’articolo 117 c.p.a., con possibilità per il giudice di convertire il rito erroneamente instaurato ex articolo 116 c.p.a.
• L’accesso civico generalizzato non richiede al richiedente né una motivazione personale né la dimostrazione di una posizione legittimante qualificata, essendo sufficiente l’identificazione di dati, informazioni o documenti detenuti dall’amministrazione.
• L’accesso civico generalizzato obbliga l’amministrazione a estrarre o aggregare dati già nella propria disponibilità, ma non impone lo svolgimento di un’attività nuova e sproporzionata di ricerca casistica, verifica, incrocio ed elaborazione, quando tale attività ecceda le finalità di trasparenza, controllo diffuso e partecipazione al dibattito pubblico.
• Quando una richiesta di accesso civico generalizzato comprende sia dati ottenibili mediante mera aggregazione di informazioni già disponibili sia informazioni ricavabili soltanto mediante attività istruttorie sproporzionate, il giudice può dichiarare l’illegittimità del silenzio limitatamente alla prima categoria e ordinare all’amministrazione di adottare un provvedimento espresso e motivato su di essa.
• L’amministrazione deve comunque concludere con un provvedimento espresso e motivato il procedimento relativo alla parte dell’istanza di accesso civico generalizzato che riguarda dati già nella sua disponibilità e acquisibili mediante una semplice attività di aggregazione.

Come è indicizzato