Tribunale, Sentenza T-475/20

Recupero di somme nell’ambito di un grant agreement FP7 e impugnazione della decisione della Commissione

La pronuncia riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto da LE contro una decisione della Commissione europea, adottata il 9 giugno 2020, con cui è stato disposto il recupero di importi versati nell’ambito di un progetto finanziato dal Settimo programma quadro. Il Tribunale affronta innanzitutto il tema della natura degli atti di recupero emessi nel contesto di un rapporto contrattuale e, successivamente, esamina varie censure di legittimità sostanziale e procedurale.

Fatti e svolgimento del procedimento

La Commissione e il coordinatore di un consorzio composto da sette enti, tra cui la ricorrente, avevano sottoscritto nel 2011 un grant agreement per il progetto ALL-GAS. Nel corso dell’esecuzione, la Commissione ha sospeso il contratto per tensioni interne al consorzio; successivamente è stata approvata la cessazione della partecipazione della ricorrente e, in seguito a verifiche e audit su una società terza ad essa collegata, sono state contestate spese non ammissibili e somme da recuperare.

Dopo varie comunicazioni, lettere di preinformazione, audit e debit notes, la Commissione ha adottato la decisione contestata, con la quale ha disposto il recupero di EUR 275 915,12 oltre interessi. La ricorrente ha chiesto l’annullamento della decisione, dei debit notes e degli atti preparatori, sostenendo anche una serie di violazioni procedurali e sostanziali.

Ammissibilità: atti impugnabili e limiti della giurisdizione dell’Unione nei rapporti contrattuali

Il Tribunale ricorda che un ricorso ex articolo 263 TFUE è possibile solo contro atti che producono effetti giuridici vincolanti idonei a modificare la posizione giuridica del ricorrente. Tuttavia, quando la posizione giuridica rientra in un rapporto contrattuale disciplinato dal diritto nazionale pattiziamente scelto dalle parti, il giudice dell’Unione non può trasformare in contenzioso di annullamento la mera esecuzione contrattuale, pena svuotare di significato l’articolo 272 TFUE e alterare la ripartizione di competenze con l’articolo 274 TFUE.

Su questa base, il Tribunale distingue tra:

• la decisione esecutiva della Commissione, che può essere impugnata perché è un atto adottato ai sensi dell’articolo 299 TFUE e produce effetti vincolanti autonomi;
• i pre-information letters e i debit notes, che sono invece atti inseriti nel contesto del contratto e servono soltanto al recupero del credito, senza costituire essi stessi una decisione esecutiva impugnabile.

Conseguentemente, la domanda di annullamento dei preavvisi e dei debit notes è dichiarata irricevibile.

Normativa e quadro giuridico rilevante

La pronuncia richiama in particolare:

• l’articolo 263 TFUE, per il controllo di legittimità degli atti;
• l’articolo 299 TFUE, relativo alla forza esecutiva di talune decisioni della Commissione;
• l’articolo 296 TFUE e l’articolo 41 della Carta, per l’obbligo di motivazione e il diritto a una buona amministrazione;
• gli articoli 47 e 48 della Carta, per i diritti della difesa;
• la Decisione n. 1982/2006/CE sul Settimo programma quadro;
• il regolamento (UE, Euratom) 2018/1046, invocato dalla ricorrente ma ritenuto non decisivo nel caso;
• le clausole del grant agreement, in particolare gli articoli II.14, II.15 e II.36 dell’allegato II.

Il controllo della motivazione della decisione contestata

La ricorrente sosteneva che la Commissione non avesse adeguatamente motivato la decisione, non avesse considerato nuove simulazioni dei costi, non avesse spiegato l’esclusione dal progetto, non avesse condiviso le informazioni del coordinatore e non avesse chiarito la mancata aggiunta di un ulteriore third party collegato.

Il Tribunale respinge la censura ricordando che la motivazione deve esporre in modo chiaro e univoco l’iter logico seguito, ma non deve rispondere a tutti gli argomenti delle parti. Nel caso di specie:

• la mancata indicazione dei motivi dell’esclusione della ricorrente dal progetto non era imputabile alla Commissione, poiché l’articolo II.36 del grant agreement poneva in capo al consorzio l’onere di giustificare la richiesta di cessazione della partecipazione;
• il fatto che la Commissione non abbia risposto a tutte le tesi della ricorrente non integra, di per sé, un vizio di motivazione;
• alcune doglianze miravano in realtà a contestare il merito della decisione, non la sua motivazione, e quindi erano inconferenti nel quadro dell’articolo 296 TFUE.

Diritto di essere sentiti e principio del contraddittorio

La ricorrente affermava di non aver avuto un vero contraddittorio, lamentando anche l’indipendenza del Scientific Advisory Board interno al consorzio. Il Tribunale osserva che il diritto di essere sentiti, sancito dall’articolo 41 della Carta, non implica un diritto a un’audizione orale “inter partes” con l’autorità, ma richiede la possibilità effettiva di far valere il proprio punto di vista durante il procedimento amministrativo.

Nel caso concreto, la ricorrente è stata coinvolta in un lungo scambio con la Commissione, ha ricevuto lettere di preinformazione, ha presentato osservazioni e la Commissione ha persino accolto ulteriori importi eleggibili dopo aver esaminato le sue repliche. Inoltre, la decisione contestata non si fondava su nuovi fatti sui quali la ricorrente non avesse potuto esprimersi. Manca anche la prova che l’asserita irregolarità avrebbe potuto condurre a un esito diverso del procedimento, onere che incombeva alla ricorrente.

Quanto alle contestazioni sul Scientific Advisory Board, il Tribunale afferma che si trattava di un organo interno del consorzio, non soggetto al controllo della Commissione; di conseguenza, eventuali difetti della sua operatività non potevano essere imputati alla Commissione né integrare una violazione del principio di uguaglianza.

Termine ragionevole e parità di trattamento

La ricorrente invocava anche il decorso di oltre cinque anni prima dell’adozione della decisione finale e sosteneva che la Commissione avesse trattato diversamente la sua posizione rispetto agli altri partner del consorzio.

Il Tribunale ribadisce che la violazione del termine ragionevole può incidere sulla validità dell’atto solo se ha compromesso l’esercizio dei diritti di difesa. Qui la ricorrente non ha spiegato in che modo il ritardo le avrebbe impedito di difendersi; al contrario, risulta che abbia partecipato attivamente a tutto il procedimento. La censura viene quindi respinta.

Quanto all’uguaglianza, il Tribunale osserva che la ricorrente non era in una situazione comparabile a quella degli altri membri del consorzio, poiché la sua partecipazione al grant agreement era stata cessata e occorreva determinare specificamente i costi da recuperare per il periodo di sua effettiva partecipazione. La diversità di trattamento era pertanto giustificata dalla diversa situazione fattuale e contrattuale.

Inoltre, l’obbligo di monitoraggio continuo di cui all’articolo 7 della Decisione n. 1982/2006 riguarda il programma quadro e i suoi programmi specifici nel loro complesso, non i singoli grant agreements; perciò non è utile alla ricorrente nel presente giudizio.

Legittimo affidamento e buona amministrazione

La ricorrente sosteneva che, in base alle decisioni interne del consorzio, avrebbe dovuto vedersi riconosciuto un diverso assetto del budget e che la Commissione avrebbe dovuto tener conto degli errori del coordinatore, il quale non aveva chiesto una modifica formale del grant agreement. Il Tribunale ricorda che il legittimo affidamento presuppone assicurazioni precise, incondizionate e concordanti provenienti da fonti competenti dell’Unione. Tali assicurazioni non risultano nel caso di specie, né la Commissione poteva essere vincolata da modifiche del contratto non formalmente approvate.

Quanto al principio di buona amministrazione, il Tribunale osserva che le doglianze proposte replicavano in sostanza quelle già esaminate e respinte su termine ragionevole, audizione e motivazione. Non è stata dimostrata una violazione autonoma dell’obbligo della Commissione di esaminare con cura e imparzialità tutti gli elementi pertinenti del caso.

Dispositivo

Il Tribunale dichiara:

• irricevibile la domanda di annullamento dei pre-information letters e dei debit notes;
• infondate tutte le censure rivolte contro la decisione esecutiva della Commissione;
• irricevibile la domanda, formulata in via subordinata, di pronuncia generica su misure “giuste e appropriate”, per difetto di chiarezza del petitum;
• condanna la ricorrente alle spese, comprese quelle relative al procedimento sommario.

Principi affermati

La sentenza conferma che, nei rapporti contrattuali con l’Unione, l’azione di annullamento è ammissibile solo contro atti che esorbitano dal mero quadro contrattuale e producono effetti pubblicistici autonomi, come una decisione esecutiva ex articolo 299 TFUE. Ribadisce inoltre che motivazione, diritto di essere sentiti, termine ragionevole, legittimo affidamento e buona amministrazione non possono essere invocati in modo astratto, ma richiedono la dimostrazione concreta del vizio e del pregiudizio subito.