Sentenza n. 2158/2026 - Catania, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego comunale della sanatoria richiesta ai sensi dell'art. 32 del d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003, relativo a un fabbricato composto da dieci box per cavalli, nonché il presupposto diniego di nulla-osta dell'ente gestore dell'area naturale protetta, il decreto istitutivo dell'area protetta e un precedente diniego comunale del 2010. Ha dedotto, anzitutto, l'illegittimità derivata degli atti per l'illegittimità del decreto istitutivo dell'area protetta, adottato secondo una disciplina regionale della partecipazione degli enti locali successivamente dichiarata incostituzionale. Ha sostenuto inoltre che sul nulla-osta si sarebbe formato il silenzio-assenso per il decorso del termine previsto dall'art. 13 della l. n. 394/1991, e che il Comune avrebbe dovuto acquisire d'ufficio i necessari atti di assenso o convocare una conferenza di servizi. Ha contestato la qualificazione dell'area come boschiva e la conseguente affermazione dell'inedificabilità assoluta, deducendo che la particella non raggiungeva le soglie dimensionali e di copertura arborea previste dalla normativa regionale e producendo una perizia tecnica. In subordine, ha sostenuto che la presenza di un bosco non comportasse comunque un divieto assoluto di sanatoria e che fosse necessaria una valutazione concreta del pregiudizio arrecato al vincolo. Ha richiamato anche una precedente nota comunale favorevole alla sanabilità condizionata al nulla-osta. Infine, ha chiesto il risarcimento del danno da ritardo, per la durata quasi dodicennale del procedimento, o in subordine l'indennizzo da mero ritardo.

La decisione

Il TAR ha respinto l'impugnazione del decreto istitutivo dell'area protetta, rilevando che l'area era stata istituita nel 1987, prima della legge-quadro statale, che il procedimento aveva comunque assicurato una significativa partecipazione degli enti locali e che la sentenza della Corte costituzionale non aveva annullato i precedenti decreti istitutivi. Ha escluso inoltre che, nel procedimento di terzo condono edilizio relativo a opere vincolate, il mero decorso del termine per il parere dell'autorità preposta producesse silenzio-assenso: la disciplina speciale del condono prevede che l'inerzia consenta di reagire contro il silenzio-inadempimento, ma non equivalga ad assenso. Ha tuttavia accolto il ricorso contro il diniego di nulla-osta e il diniego comunale di sanatoria, perché entrambi fondati esclusivamente sulla natura boschiva dell'area e sul conseguente vincolo di inedificabilità assoluta. La nozione di bosco deriva dalla legge e dallo stato dei luoghi; lo studio agricolo-forestale allegato al PRG aveva valore meramente ricognitivo e non costituiva, nel caso concreto, una disciplina autonomamente lesiva. Il ricorrente aveva prodotto una perizia articolata sulla superficie e sulla copertura arborea, mentre le amministrazioni non avevano fornito deduzioni o accertamenti contrari, nonostante l'ordine istruttorio del TAR. Gli atti sono stati quindi annullati, con obbligo per le amministrazioni di riattivare tempestivamente il procedimento, verificare in modo appropriato la dedotta natura non boschiva dell'area e valutare ogni ulteriore ragione eventualmente ostativa alla sanatoria. L'impugnazione del precedente diniego del 2010 è stata dichiarata inammissibile perché superata dalla riapertura del procedimento e dal successivo provvedimento del 2016. Sono state respinte sia la domanda risarcitoria, per difetto di allegazione e prova del danno, sia la domanda subordinata di indennizzo da ritardo, perché non era stato previamente sollecitato l'esercizio del potere sostitutivo. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 32 d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003

  Nel terzo condono edilizio, per opere ricadenti su immobili vincolati, opera la disciplina speciale che subordina la sanatoria al parere dell'autorità preposta alla tutela del vincolo.

• art. 32 l. n. 47/1985

  Il mancato rilascio del parere dell'autorità preposta alla tutela del vincolo entro il termine previsto non equivale ad assenso, ma consente al richiedente di reagire contro il silenzio-inadempimento.

• art. 13 l. n. 394/1991

  La disciplina generale del nulla-osta dell'ente parco non determina, nel procedimento speciale di terzo condono, la formazione del silenzio-assenso in luogo del parere prescritto dalla disciplina condonistica.

• art. 22 l. n. 394/1991

  La partecipazione degli enti locali all'istituzione e alla gestione delle aree protette costituisce principio fondamentale di riforma economico-sociale; nel caso concreto il procedimento del 1987 aveva comunque assicurato una partecipazione significativa.

• artt. 6, comma 1, e 28, commi 1 e 2, l.r. n. 98/1981

  Le disposizioni regionali sulla partecipazione all'istituzione delle aree protette erano state dichiarate incostituzionali nella parte in cui prevedevano forme partecipative meno garantistiche rispetto all'art. 22 della l. n. 394/1991, senza travolgere automaticamente i precedenti decreti istitutivi.

• art. 4 l.r. n. 16/1996

  La qualificazione di un'area come bosco dipende dai presupposti legislativi e dallo stato effettivo dei luoghi; nel caso concreto la relativa verifica non era stata adeguatamente compiuta dalle amministrazioni.

• art. 10 l.r. n. 16/1996

  La disciplina regionale delle aree boschive ammette, a determinate condizioni, una limitata attività edilizia, sicché la qualificazione dell'area come bosco non implica necessariamente un divieto assoluto di ogni intervento.

• art. 2-bis, comma 1, l. n. 241/1990

  La domanda risarcitoria da ritardo richiede allegazione e prova del danno; il mero protrarsi del procedimento non è sufficiente.

• art. 2-bis, comma 1-bis, l. n. 241/1990

  L'indennizzo da mero ritardo non è riconoscibile quando l'interessato non abbia previamente sollecitato l'esercizio del potere sostitutivo.

• art. 46, comma 2, c.p.a.

  Il giudice può ordinare all'amministrazione il deposito degli atti necessari all'istruzione della causa; l'inosservanza dell'ordine istruttorio ha rilevanza nella valutazione della completezza dell'accertamento amministrativo.

Massime di principio

• Nel procedimento di terzo condono edilizio relativo a opere sottoposte a vincolo, il mancato rilascio del parere dell'autorità preposta alla tutela entro il termine previsto dalla disciplina speciale non produce silenzio-assenso, ma configura un silenzio-inadempimento azionabile dall'interessato.
• La qualificazione di un'area come bosco deve essere verificata alla luce dei presupposti legislativi e dello stato effettivo dei luoghi; un mero studio agricolo-forestale allegato a uno strumento urbanistico, se privo di autonoma disciplina lesiva, ha valore ricognitivo e non sostituisce l'accertamento concreto.
• Quando il diniego di nulla-osta e il conseguente diniego di sanatoria si fondano esclusivamente sulla natura boschiva dell'area, l'amministrazione deve verificare adeguatamente i dati tecnici contestati dal richiedente e non può limitarsi a un'affermazione non supportata da istruttoria, soprattutto se non adempie agli ordini istruttori del giudice.
• La dichiarazione di illegittimità costituzionale della disciplina regionale relativa all'istituzione delle aree protette non determina automaticamente l'illegittimità dei precedenti decreti istitutivi, né li travolge quando il procedimento concreto abbia comunque assicurato una significativa partecipazione degli enti locali.
• L'indennizzo da mero ritardo previsto dall'art. 2-bis, comma 1-bis, l. n. 241/1990 presuppone la previa sollecitazione dell'esercizio del potere sostitutivo; in mancanza, la domanda deve essere respinta.
• La domanda risarcitoria per ritardo dell'amministrazione non può essere accolta senza una specifica allegazione e prova del danno concretamente subito.

Come è indicizzato