Sentenza n. 5934/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La controversia riguarda la determina con cui il Comune di Nola ha annullato in autotutela il permesso di costruire rilasciato per la demolizione e ricostruzione, con incremento volumetrico del 35%, del padiglione A, denominato Casa delle suore, appartenente al complesso Casa Regina della Pace. L’appellante ha sostenuto che il padiglione avesse destinazione residenziale autonoma e che, pertanto, fosse applicabile il Piano casa regionale. Ha dedotto violazione degli artt. 9-bis, comma 1-bis, e 23-ter d.P.R. 380/2001, dell’art. 5 l.r. Campania n. 19/2009 e dell’art. 21-nonies l. 241/1990, nonché violazione del giusto procedimento ed eccesso di potere per difetto di istruttoria, difetto del presupposto, sviamento, erroneità e perplessità. In particolare, ha contestato la qualificazione dell’intero complesso come unitario, valorizzando l’autonomia funzionale e strutturale del padiglione A, l’agibilità, la categoria catastale B1, l’assimilazione dei conventi agli edifici residenziali ai sensi del d.P.R. 412/1993 e l’originaria classificazione urbanistica dell’area. Ha inoltre dedotto che la disciplina del Piano casa consentirebbe di derogare alla destinazione urbanistica vigente e che l’annullamento d’ufficio sarebbe stato carente della valutazione dell’interesse pubblico e dell’affidamento maturato. Il Comune ha resistito, sostenendo l’originaria destinazione scolastico-religiosa e collettiva dell’intero complesso e l’illegittimità del permesso per difetto del requisito della prevalente destinazione residenziale.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha chiarito che l’art. 5 l.r. Campania n. 19/2009 consente l’incremento volumetrico esclusivamente per edifici con destinazione residenziale prevalente, pari almeno al 70% dell’utilizzo dell’intero edificio fuori dalle zone agricole e produttive. La destinazione d’uso legittima deve essere ricavata dal titolo edilizio originario o dal titolo che abbia autorizzato il mutamento di destinazione tra categorie funzionali non omogenee. Il nulla osta del 1971 riguardava un progetto unitario, composto da cinque padiglioni, con unica destinazione scolastico-religiosa e di servizio collettivo. La Casa delle suore, destinata alla vita comunitaria delle religiose impegnate nell’attività scolastica, aveva funzione strumentale e accessoria rispetto al plesso, analogamente agli alloggi di servizio collocati in strutture pubbliche o private. L’unitarietà era sia funzionale sia strutturale; il successivo frazionamento mediante CILA non aveva autorizzato alcun mutamento di destinazione d’uso e non poteva trasformare il padiglione in edificio residenziale autonomo. L’agibilità e la licenza d’uso del 1973 riguardavano l’intero complesso scolastico; la categoria catastale B1 confermava la destinazione a servizi collettivi; l’art. 3 d.P.R. 412/1993 assimilava i conventi agli edifici residenziali soltanto ai fini della disciplina degli impianti termici. Il vigente PRG, qualificando l’area come standard urbanistico secondario, aveva confermato e non introdotto retroattivamente la destinazione collettiva. La deroga prevista dal Piano casa riguardava il limite di volumetria, non la destinazione urbanistica. Il permesso di costruire era dunque illegittimo perché riferito a un edificio privo di destinazione residenziale prevalente. Quanto all’autotutela, il Consiglio di Stato ha rilevato che l’appello non formulava una critica specifica sul termine ragionevole e che la determina esplicitava sia l’interesse pubblico all’annullamento, individuato nell’esigenza di evitare lo stravolgimento delle destinazioni d’uso del territorio comunale, sia le ragioni del superamento delle osservazioni degli interessati. Non risultava inoltre un affidamento meritevole di tutela: l’acquisto definitivo era stato stipulato dopo l’annullamento del permesso e l’acquirente era consapevole del possibile esito sfavorevole del giudizio, disciplinandone contrattualmente le conseguenze. Spese del grado compensate.

Norme richiamate

• art. 5 l.r. Campania n. 19/2009

  aumento entro il limite del 35 per cento della volumetria esistente degli edifici residenziali per interventi di demolizione e ricostruzione

  La disposizione consente l’incremento volumetrico solo per edifici aventi destinazione residenziale prevalente e non per edifici destinati a servizi collettivi o di interesse pubblico, anche se parzialmente utilizzati per finalità abitative.

• art. 2, comma 1, lett. b), l.r. Campania n. 19/2009

  per edifici residenziali si intendono gli edifici con destinazione d’uso residenziale prevalente

  La qualificazione come edificio residenziale dipende dalla prevalenza della destinazione d’uso residenziale.

• art. 2, comma 1, lett. c), l.r. Campania n. 19/2009

  la prevalenza dell’uso residenziale ... è determinata nella misura minima del settanta per cento dell’utilizzo dell’intero edificio

  La soglia del 70% va riferita all’intero edificio assentito dal titolo originario, non a una sua porzione successivamente frazionata.

• art. 9-bis, comma 1-bis, d.P.R. 380/2001

  La destinazione d’uso legittima è ricostruita sulla base del titolo edilizio che ha autorizzato la realizzazione dell’immobile o il mutamento di destinazione d’uso, insieme agli altri elementi rilevanti previsti dalla disposizione.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Il passaggio dalla categoria dei servizi collettivi o di interesse generale alla categoria residenziale costituisce mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, in ragione della non omogeneità funzionale.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L’annullamento d’ufficio del permesso di costruire è legittimo quando adottato nel termine previsto e sorretto da una motivazione che espliciti l’interesse pubblico concreto e attuale e consideri gli interessi coinvolti; non sussiste un affidamento meritevole quando l’acquirente acquista dopo l’annullamento conoscendone il rischio.

• art. 3 d.P.R. 412/1993

  L’assimilazione dei conventi agli edifici residenziali opera ai soli fini della disciplina degli impianti termici e non determina una destinazione residenziale ai fini edilizi.

• D.M. 1444/1968, art. 3

  La qualificazione dell’area come standard urbanistico secondario è coerente con la destinazione a servizi collettivi del complesso.

• art. 87, comma 4-bis, c.p.a.

  La decisione dà atto della trattazione in camera di consiglio da remoto nell’ambito dell’udienza straordinaria di smaltimento dell’arretrato.

Massime di principio

• La disciplina regionale del Piano casa, in quanto eccezionale e di stretta interpretazione, consente demolizione, ricostruzione e incremento volumetrico soltanto per edifici aventi destinazione residenziale prevalente nella misura stabilita dalla legge; sono esclusi gli edifici destinati a servizi collettivi o di interesse pubblico, anche quando alcune loro porzioni siano utilizzate per abitazione.
• La prevalenza della destinazione residenziale richiesta dal Piano casa deve essere verificata con riferimento all’intero edificio o complesso edilizio assentito dal titolo originario, quando il titolo autorizzi un progetto unitario sotto il profilo funzionale e strutturale; il successivo frazionamento di una porzione non consente di eludere tale criterio.
• La destinazione d’uso edilizia legittima deriva dal titolo che ha autorizzato la costruzione o il mutamento di destinazione d’uso; agibilità, classificazione catastale e altre qualificazioni settoriali non possono superare o modificare la destinazione risultante dal titolo edilizio.
• Il passaggio da servizi collettivi o di interesse generale a residenza integra un mutamento di destinazione d’uso urbanisticamente rilevante, perché si tratta di categorie funzionali non omogenee.
• La deroga agli strumenti urbanistici prevista dal Piano casa riguarda i limiti e i parametri espressamente derogabili, come l’incremento volumetrico, ma non consente di modificare la destinazione urbanistica dell’area in assenza di una specifica previsione normativa.
• L’annullamento d’ufficio di un titolo edilizio è adeguatamente motivato quando individua l’interesse pubblico concreto alla rimozione dell’illegittimità e valuta le osservazioni e gli interessi coinvolti; non è meritevole di tutela l’affidamento dell’acquirente che acquisti l’immobile dopo l’annullamento del titolo, conoscendo il rischio dell’esito sfavorevole.

Come è indicizzato