Sentenza n. 301/2026 - C.g.a.r.s, Sezione 1

Esito

La controversia

La società aveva ottenuto un permesso di costruire per la realizzazione di un esercizio commerciale, con determinazione degli oneri di urbanizzazione in euro 110.145,07, calcolati applicando la tariffa prevista per gli insediamenti commerciali e direzionali nelle zone A e B, pari a euro 98,01 per metro quadrato di superficie lorda di pavimento. Dopo il pagamento integrale degli oneri e la realizzazione dell’intervento in un’area già urbanizzata, il Comune aveva rideterminato il contributo in euro 220.290,14, applicando la tariffa prevista per le zone D, pari a euro 196,02 per metro quadrato, sul presupposto che il lotto ricadesse nella zona D3 del piano regolatore generale. La società ha impugnato la rideterminazione deducendo: l’erronea qualificazione della zona D3 come autonoma zona territoriale omogenea D, anziché come specifica destinazione funzionale inserita in un contesto urbanistico B; la violazione della disciplina urbanistica regionale e del d.m. 1444/1968; l’errata applicazione del PRG e delle determine comunali sulle tariffe; l’illogicità, il travisamento dei fatti e la violazione della parità di trattamento; l’assenza di un significativo incremento del carico urbanistico, trattandosi di un lotto di modeste dimensioni collocato in un ambito già urbanizzato; l’erronea considerazione dei parametri edificatori e degli standard urbanistici; nonché, in via subordinata, la violazione del legittimo affidamento e l’omessa pronuncia. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità del ricorso per mancata impugnazione dei voti del CRU e del PRG nella parte relativa alla qualificazione delle zone D3.

La decisione

Il CGARS ha respinto l’eccezione di inammissibilità, rilevando che i voti del CRU e le previsioni del PRG costituivano proprio i presupposti interpretativi posti dalla società a fondamento delle proprie censure e non dovevano essere impugnati autonomamente. Nel merito ha accolto il primo motivo e riformato la sentenza del TAR. Il Collegio ha affermato che il criterio sostanziale per la determinazione degli oneri di urbanizzazione è l’effettivo incremento del carico urbanistico prodotto dall’intervento. Il decreto regionale di approvazione del PRG e i pareri del CRU qualificavano la zona D3 di Canalicchio come area di modeste dimensioni, collocata in un ambito già urbanizzato, attuabile mediante intervento diretto e destinata ad attività produttive con esclusione della residenza. Da tali elementi il giudice ha desunto che la zona D3 non coincide con una ordinaria zona territoriale omogenea D destinata a nuovi insediamenti industriali, ma costituisce una destinazione funzionale inserita in un contesto urbanistico B. Poiché le opere di urbanizzazione erano già presenti e l’intervento non determinava un significativo aumento del carico urbanistico, non era legittimo applicare la tariffa più elevata prevista per le zone D. I parametri edificatori della zona D3, inoltre, erano analoghi o intermedi rispetto a quelli delle zone B limitrofe; l’eventuale maggiore edificabilità si rifletteva già sull’importo complessivo calcolato in base alla superficie o volumetria, sicché l’applicazione anche di una tariffa base doppia avrebbe determinato una duplicazione economica e una violazione dei principi di proporzionalità e parità di trattamento. È stata quindi ritenuta corretta la tariffa originaria di euro 98,01 per metro quadrato e l’importo di euro 110.145,07 già versato, senza ulteriori somme dovute. Il secondo motivo sul legittimo affidamento è stato dichiarato assorbito. Il giudice ha comunque precisato che, secondo il richiamato principio dell’Adunanza plenaria n. 12 del 2018, la determinazione del contributo di costruzione ha natura ricognitiva nell’ambito di un rapporto obbligatorio paritetico: il Comune può rideterminare il contributo, anche a sfavore del privato, entro il termine di prescrizione decennale, senza applicazione dell’autotutela provvedimentale e senza che il privato possa invocare, in via generale, un affidamento consolidato. Nel caso concreto, tuttavia, la rideterminazione era illegittima perché fondata sull’erronea applicazione della tariffa della zona D. Le spese del doppio grado sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  Il contributo di costruzione è articolato in oneri di urbanizzazione e costo di costruzione.

  Gli oneri di urbanizzazione compensano la collettività per l’incremento del carico urbanistico prodotto dall’attività edilizia, mentre il costo di costruzione costituisce una compartecipazione all’incremento di valore della proprietà immobiliare.

• art. 2 d.m. 1444/1968

  Zona D: le parti del territorio destinate a nuovi insediamenti per impianti industriali o ad essi assimilati.

  La zona D3 oggetto di causa non coincide con la zona D ordinaria, poiché è stata qualificata dal PRG e dal decreto regionale come destinazione funzionale in un contesto già urbanizzato e di modeste dimensioni.

• art. 5 d.m. 1444/1968

  Il richiamo agli standard urbanistici è stato valorizzato per collegare la disciplina delle dotazioni territoriali all’effettivo carico urbanistico e alla conseguente tariffa degli oneri.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La disciplina dell’annullamento d’ufficio non si applica agli atti di determinazione e liquidazione del contributo di costruzione, che non hanno natura autoritativa ma ricognitiva nell’ambito di un rapporto obbligatorio paritetico.

• art. 1, comma 1-bis, l. 241/1990

  Giustifica l’applicazione, nel rapporto relativo al contributo di costruzione, delle regole privatistiche compatibili.

• art. 2946 c.c.

  La rideterminazione del contributo di costruzione può intervenire entro il termine ordinario di prescrizione decennale decorrente dal rilascio del titolo edilizio.

• artt. 1175 e 1375 c.c.

  Il privato deve controllare con l’ordinaria diligenza l’esattezza della determinazione del contributo; il rapporto è regolato da doveri di correttezza e buona fede.

• art. 1431 c.c.

  Secondo il principio richiamato dall’Adunanza plenaria, la disciplina dell’errore riconoscibile non si applica alla rideterminazione del contributo di costruzione.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  Attribuisce al giudice amministrativo la giurisdizione esclusiva sulle controversie relative agli atti e ai provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica ed edilizia, nell’ambito richiamato dalla decisione.

• art. 7 l.r. Sicilia 16/2016

  È stato invocato dall’appellante in relazione alla disciplina regionale urbanistico-edilizia; la decisione accoglie la censura di errata applicazione del regime urbanistico e tariffario, senza sviluppare una specifica interpretazione autonoma della disposizione.

Massime di principio

• Gli oneri di urbanizzazione devono essere determinati in funzione dell’effettivo incremento del carico urbanistico prodotto dall’intervento edilizio, considerando sia la necessità di nuove opere di urbanizzazione sia l’eventuale maggiore utilizzazione di quelle esistenti.
• Una sottozona individuata dagli strumenti urbanistici come area di modeste dimensioni, inserita in un contesto già urbanizzato, attuabile mediante intervento diretto e destinata a funzioni produttive o commerciali, non può essere assoggettata automaticamente alla tariffa propria delle ordinarie zone D destinate a nuovi insediamenti industriali, se la sua concreta qualificazione urbanistica e il carico urbanistico non corrispondono a quelli della zona D.
• La maggiore edificabilità consentita in una determinata area può già riflettersi sull’importo complessivo degli oneri attraverso il calcolo parametrato alla superficie o alla volumetria; l’applicazione ulteriore di una tariffa base maggiorata deve essere sorretta da un effettivo maggiore carico urbanistico, altrimenti viola proporzionalità e parità di trattamento.
• La determinazione e la liquidazione del contributo di costruzione costituiscono atti ricognitivi nell’ambito di un rapporto obbligatorio paritetico e non esercizio di potestà autoritativa; pertanto, il Comune può rideterminare il contributo, anche a sfavore del privato, entro il termine di prescrizione decennale, senza soggiacere alla disciplina dell’annullamento d’ufficio.
• La possibilità di rideterminare entro il termine prescrizionale il contributo di costruzione non esonera il Comune dall’obbligo di applicare correttamente i parametri urbanistici e tariffari: la rideterminazione è illegittima quando si fonda sull’erronea assimilazione dell’area a una diversa categoria urbanistica e tariffaria.

Come è indicizzato