Sentenza n. 4102/2026 - Milano, Sezione 5

Esito

La controversia

Le ricorrenti, quali gestori di RSA accreditate e convenzionate con il Servizio Sanitario Regionale, hanno chiesto alla Regione Lombardia l'aggiornamento delle tariffe sociosanitarie, lamentando che quelle vigenti, fondate su una rilevazione del costo standard risalente al 2011, non coprirebbero adeguatamente i costi di assistenza, in particolare per i nuclei Alzheimer e per le situazioni di grave non autosufficienza. Le istanze chiedevano anche la definizione di tariffe specifiche mediante le quali porre integralmente a carico del Servizio Sanitario Regionale il costo dell'assistenza nelle ipotesi individuate dai LEA e dalla normativa richiamata. Le ricorrenti hanno dedotto la violazione dell'obbligo di provvedere previsto dall'art. 2 l. 241/1990 e dalle disposizioni statali e regionali concernenti la determinazione e l'aggiornamento periodico delle tariffe sanitarie e sociosanitarie. La Regione ha eccepito l'inammissibilità del rito sul silenzio, sostenendo che si trattasse di attività generale di programmazione e pianificazione, caratterizzata da ampia discrezionalità tecnica, amministrativa e politica, nonché la genericità delle istanze. Nel merito ha negato l'inerzia, richiamando una deliberazione regionale che prevedeva futuri interventi di aggiornamento e stanziamento, e ha contestato l'obbligo di copertura integrale dei costi.

La decisione

Il ricorso è stato accolto. Il TAR ha ritenuto che il rito contro il silenzio costituisca lo strumento per reagire alla violazione dell'obbligo di concludere il procedimento previsto dall'art. 2 l. 241/1990, obbligo riferibile anche all'attività discrezionale e ai procedimenti diretti all'adozione di atti generali o programmatori. La Regione, in base alla disciplina statale e regionale richiamata, è tenuta a esaminare le istanze relative alla revisione delle tariffe e ad assumere una determinazione espressa, anche se il contenuto finale della decisione resta discrezionale. La natura generale o programmatoria dell'attività non esclude in assoluto il rito sul silenzio quando siano individuabili interessi legittimi differenziati e qualificati e l'obbligo di provvedere riguardi l'an della decisione, mentre la discrezionalità concerne il quomodo e il quid. La deliberazione regionale richiamata, limitandosi a preannunciare futuri interventi e uno specifico provvedimento, è stata ritenuta priva di efficacia conclusiva e non idonea a interrompere l'inerzia, trattandosi di atto soprassessorio o interlocutorio. È stata respinta anche l'eccezione di genericità: spetta all'amministrazione valutare, in sede istruttoria, eventuali lacune o la possibilità di precisare la domanda, non potendosi pretendere che l'istanza anticipi ogni questione rilevante per la decisione. La Regione è stata condannata ad adottare un provvedimento espresso entro novanta giorni dalla comunicazione amministrativa o dalla notificazione della sentenza, con previsione della possibile nomina di un commissario ad acta in caso di inottemperanza. Le spese sono state poste a carico della Regione e liquidate in euro 1.500,00, oltre accessori e rimborso del contributo unificato.

Norme richiamate

• art. 2 l. 241/1990

  Le pubbliche amministrazioni [...] devono concludere il procedimento mediante l'adozione di un provvedimento espresso.

  L'obbligo di provvedere sussiste anche quando l'amministrazione ritenga l'istanza irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata; l'attività discrezionale e i procedimenti relativi ad atti generali o programmatori non ne sono automaticamente esclusi.

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  Prevedono il rimedio processuale contro l'inerzia amministrativa e consentono al giudice di ordinare la conclusione del procedimento quando sussiste l'obbligo di provvedere.

• art. 26 l. 833/1978

  Le prestazioni sanitarie dirette al recupero funzionale e sociale [...] sono erogate dalle unità sanitarie locali attraverso i propri servizi [...]. Quando non sia in grado di fornire il servizio direttamente, vi provvede mediante convenzioni.

  Costituisce, insieme alla disciplina successiva, uno dei fondamenti normativi delle prestazioni erogate tramite strutture convenzionate e della relativa regolazione tariffaria.

• art. 8-sexies, commi 5 e 6, d.lgs. 502/1992

  Lo stesso decreto stabilisce i criteri generali [...] in base ai quali le regioni adottano il proprio sistema tariffario [...]. Con la procedura di cui al comma 5, sono effettuati periodicamente [...] l'aggiornamento delle relative tariffe.

  La disciplina impone un sistema regionale tariffario conforme ai criteri generali e prevede la revisione periodica della classificazione delle prestazioni e l'aggiornamento delle tariffe, tenendo conto dei LEA, delle risorse, dell'innovazione e dell'andamento dei costi dei fattori produttivi.

• art. 5, commi 3 e 7, lett. l-bis), l.r. Lombardia n. 33/2009

  È richiamata come fonte dell'obbligo regionale di stabilire le regole di autorizzazione, accreditamento e contrattualizzazione e di definire le tariffe delle prestazioni per gli erogatori pubblici e privati.

• art. 27, comma 2, l.r. Lombardia n. 33/2009

  È richiamato come fondamento dell'obbligo di promuovere la revisione periodica delle tariffe dei DRG.

• art. 2, comma 8, l. 241/1990

  Impone la trasmissione telematica della sentenza alla Corte dei conti dopo il passaggio in giudicato, secondo quanto disposto dal giudice.

• art. 97, comma 2, Costituzione

  È richiamato quale fondamento costituzionale dei canoni di trasparenza e buona amministrazione che sorreggono l'obbligo di provvedere.

Massime di principio

• Il rito avverso il silenzio è esperibile quando una formale istanza attivi un procedimento la cui conclusione dipenda dall'intermediazione del potere amministrativo, anche se l'amministrazione conserva discrezionalità sul contenuto della decisione e anche se il procedimento conduce all'adozione di un atto generale o programmatorio.
• La natura generale o programmatoria dell'atto richiesto non esclude in assoluto l'obbligo di provvedere né l'azione contro il silenzio; il rito è ammissibile quando il richiedente vanti un interesse legittimo differenziato e qualificato e l'obbligo amministrativo riguardi l'an del provvedere, mentre la discrezionalità investe il quomodo e il quid.
• L'obbligo di provvedere impone l'adozione di una determinazione espressa anche quando l'amministrazione ritenga l'istanza irricevibile, inammissibile, improcedibile o infondata; l'inerzia non può essere sostituita da un atto interlocutorio, soprassessorio o meramente endoprocedimentale.
• Un atto che si limiti a preannunciare futuri stanziamenti, approfondimenti o l'adozione di un successivo provvedimento non conclude il procedimento e non interrompe l'inerzia, se non contiene una determinazione dispositiva definitiva.
• La genericità dell'istanza non esclude di per sé l'obbligo di provvedere: spetta all'amministrazione verificare in sede istruttoria le eventuali lacune, la loro superabilità e il contenuto concretamente decidibile della domanda.

Come è indicizzato