Sentenza n. 1958/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato il diniego del 18 dicembre 2025 relativo all’istanza del 10 aprile 2024 di revisione del canone durante la prosecuzione obbligatoria della gestione dopo la scadenza della concessione, chiedendo anche l’accertamento del diritto alla riduzione e misure attuative. Il contratto, stipulato nel 2012 per dodici anni, prevedeva un canone parametrato al 138,5 per cento della componente tariffaria relativa ai costi di capitale di località; la società sosteneva che il parametro fosse stato ripristinato dal 2017 solo come componente del prezzo di acquisto delle partecipazioni e limitatamente alla scadenza del 2024, e che dopo la scadenza dovesse applicarsi il 96,22 per cento. Deduceva che la prosecuzione coattiva e il differimento del rimborso degli impianti avessero alterato l’equilibrio originario, evidenziando un’incidenza del canone sui ricavi tariffari del 101 per cento nel 2022, 105 per cento nel 2023, 104 per cento nel 2024 e 99 per cento stimato nel 2025. Proponeva un modello basato sulla Regulatory Asset Base. Con il primo motivo denunciava violazione dei principi di conservazione dell’equilibrio contrattuale e di garanzia dell’equilibrio delle concessioni, nonché difetto di motivazione e istruttoria, contraddittorietà, irragionevolezza, illogicità e travisamento. Con il secondo lamentava la violazione del dovere di rinegoziazione secondo buona fede e leale collaborazione: il Comune non avrebbe reso conoscibili le risultanze economiche delle proprie analisi, quantificato gli effetti delle divergenze né proposto una misura alternativa. Con il terzo denunciava violazione degli obblighi di motivazione e sproporzione del rigetto integrale, contestando in particolare il mancato riconoscimento dello stock impiantistico esistente al 31 dicembre 2009, la devoluzione gratuita delle estensioni di rete e l’esclusione dei costi del capitale centralizzato, oltre alla perdurante applicazione del parametro del 138,5 per cento. Il Comune eccepiva difetto di giurisdizione e carenza d’interesse e, nel merito, negava l’esistenza di circostanze straordinarie e di uno squilibrio, richiamando la prevedibilità della scadenza, la stabilità dei ricavi, il rischio assunto, il ripristino volontario del canone e la mancata attivazione dei poteri sostitutivi per la gara d’ambito; sosteneva inoltre che il confronto fosse fallito per l’indisponibilità della società a modificare le proprie posizioni.

La decisione

Il TAR ha respinto l’eccezione di difetto di giurisdizione: il diniego riguarda l’esercizio di un potere tecnico-discrezionale sulla revisione dell’equilibrio della concessione, non la mera liquidazione di una prestazione già riconosciuta, e ricade nella giurisdizione esclusiva prevista dall’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a. Ha respinto anche l’eccezione di carenza d’interesse, poiché l’annullamento del diniego consentirebbe il riesame e procurerebbe l’utilità richiesta. Ha esaminato unitariamente le conclusioni, senza riconoscere una distinta azione di accertamento del debito contrattuale. Il primo motivo è accolto nella parte in cui denuncia l’insufficiente valutazione degli effetti economici della prosecuzione: la documentazione della società imponeva una verifica dell’equilibrio della singola concessione e dei flussi previsti, mentre la prevedibilità della scadenza, la stabilità dei ricavi e la limitazione degli obblighi all’ordinaria amministrazione non bastavano a escludere lo squilibrio. L’incidenza del canone sui ricavi è un indice da valutare insieme a costi, investimenti, ammortamenti e valori residui, ma non prova da sola né l’esistenza della perdita né la misura della revisione; vanno distinti gli effetti della prosecuzione dalle perdite già maturate e preservati i rischi assunti con l’offerta. La mancata sollecitazione dei poteri sostitutivi per la gara d’ambito non preclude l’esame e non dimostra l’imputabilità del ritardo al gestore; l’assunzione volontaria del canone rileva nella ricostruzione dell’equilibrio originario, ma non esonera dalla valutazione delle sopravvenienze. Il secondo motivo è accolto nella parte relativa alla violazione del dovere di rinegoziare in buona fede: pur avendo acquisito documenti e svolto sei tavoli tecnici, il Comune ha attribuito valore decisivo alle divergenze residue senza stabilire, sulla base dei criteri da esso ritenuti corretti, se la prosecuzione conservasse l’equilibrio né indicare i dati mancanti per verificarlo. Il terzo motivo è accolto quanto al difetto di motivazione e all’incompleta valutazione dei presupposti economici. Il Comune dovrà confrontarsi analiticamente con le risultanze e le osservazioni della società, spiegare come le valutazioni sullo stock impiantistico del 2009, sulle estensioni di rete e sul capitale centralizzato incidano sull’equilibrio e verificare se dopo la scadenza sia rimasto applicabile il parametro del 138,5 per cento. Per lo stock del 2009 dovrà esaminare le perizie delle gare del 2010 e 2016 e motivare l’eventuale esclusione dal rimborso; per le estensioni dovrà interpretare le specifiche previsioni negoziali distinguendo gli interventi aggiuntivi dalle variazioni del piano degli investimenti; per il capitale centralizzato dovrà considerare la quota di costi imputabile alla concessione, le componenti tariffarie e il valore residuo dei beni, evitando duplicazioni. Le ulteriori contestazioni sulle singole poste sono assorbite, perché la loro incidenza va verificata nel riesame; il giudice non può sostituirsi all’amministrazione su poteri non ancora compiutamente esercitati, ai sensi dell’art. 34, comma 2, c.p.a. Il ricorso è stato quindi parzialmente accolto e il diniego annullato nei limiti indicati, con obbligo del Comune di riesaminare l’istanza in contraddittorio e secondo correttezza e buona fede. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il Comune esercita un potere tecnico-discrezionale nella valutazione dei presupposti e della misura del riequilibrio; non è infatti controversa la mera liquidazione di una prestazione già riconosciuta. Sussiste, pertanto, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, come prevista dall’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La controversia sul diniego di revisione dell’equilibrio economico-finanziario della concessione rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa quando l’ente concedente deve valutare discrezionalmente i presupposti e la misura del riequilibrio, anziché liquidare una prestazione già riconosciuta.

• art. 14, comma 7, d.lgs. 164/2000

  l’art. 14, comma 7, del d.lgs. n. 164 del 2000 impone al gestore uscente di proseguire il servizio, limitatamente all’ordinaria amministrazione, fino alla decorrenza del nuovo affidamento.

  Il gestore uscente è tenuto a proseguire il servizio fino all’avvio del nuovo affidamento, ma la prosecuzione è limitata agli atti di ordinaria amministrazione.

• art. 1, comma 453, l. 232/2016

  L’art. 1, comma 453, della legge n. 232 del 2016 mantiene durante tale fase l’obbligo di pagamento del canone previsto dal contratto.

  Durante la prosecuzione obbligatoria resta dovuto il canone contrattuale; tale permanenza non esclude tuttavia la valutazione della necessità di riequilibrare il rapporto.

• art. 2 Cost.

  Come già affermato da questo Tribunale (sentenza n. 1513 del 2026), il dovere di rinegoziare secondo buona fede trova fondamento nei doveri di solidarietà di cui all’art. 2 Cost. e nei canoni di correttezza e buona fede che governano il rapporto.

  I doveri di solidarietà costituzionale concorrono a fondare, insieme ai canoni di correttezza e buona fede, il dovere delle parti di rinegoziare il rapporto in presenza dei presupposti di riequilibrio.

• art. 9 d.lgs. 36/2023

  Il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale, codificato dall’art. 9 del d.lgs. n. 36 del 2023, opera anche nella fase di prosecuzione imposta oltre il periodo considerato dall’offerta economica. Il suo rilievo non comporta l’applicazione retroattiva dell’intera disciplina del nuovo codice alla concessione affidata nel 2010.

  Il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale rileva anche per una prosecuzione obbligatoria eccedente l’orizzonte economico dell’offerta, senza determinare l’applicazione retroattiva dell’intero d.lgs. 36/2023 a una concessione precedentemente affidata.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  L’accoglimento delle censure, dalle quali discende la necessità di una nuova valutazione economica, comporta l’assorbimento degli ulteriori profili di contestazione delle singole poste, la cui incidenza sul riequilibrio dovrà essere verificata nel riesame.

  Quando l’amministrazione non ha ancora svolto compiutamente la valutazione economica richiesta, il giudice non può sostituirsi ad essa decidendo le singole componenti del riequilibrio; le questioni che dipendono dalla nuova valutazione sono assorbite e rimesse al riesame amministrativo.

Massime di principio

• Il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale e il dovere di rinegoziare secondo buona fede possono rilevare anche quando una concessione prosegue obbligatoriamente oltre il periodo considerato dall’offerta, in conseguenza del mancato subentro del nuovo affidatario. La rinegoziazione mira a ripristinare l’equilibrio originario, senza garantire una redditività diversa da quella dell’operazione iniziale né trasferire al concedente le perdite riconducibili all’ordinaria alea gestionale.
• Il concessionario che chiede il riequilibrio deve fornire elementi idonei a dimostrare lo squilibrio e la sua riferibilità alla singola concessione. L’amministrazione deve valutarli concretamente, in contraddittorio, motivare analiticamente le insufficienze e indicare le specifiche integrazioni necessarie; il dovere di rinegoziare non impone di accogliere la proposta, ma non è assolto dalla sola disponibilità a tenere incontri.
• La valutazione dello squilibrio in una concessione proseguita oltre la scadenza deve confrontare i flussi economici attesi con costi, investimenti, ammortamenti e valori residui. Un singolo indice, come il rapporto tra canone e ricavi tariffari, non dimostra da solo né lo squilibrio né la misura della revisione; vanno separati gli effetti della prosecuzione dalle perdite già maturate e preservato il rischio operativo originariamente assunto.
• In caso di mancato subentro del nuovo gestore, la mancata attivazione da parte del concessionario uscente dei poteri sostitutivi per l’avvio della gara d’ambito non preclude, di per sé, l’esame della domanda di riequilibrio e non dimostra che il ritardo sia imputabile al gestore.
• La valutazione del riequilibrio deve motivare l’incidenza delle singole componenti contestate sui flussi della concessione. L’esclusione di cespiti dal rimborso finale non giustifica automaticamente l’esclusione dei relativi costi dalla verifica dell’equilibrio gestionale; i costi imputabili alla concessione vanno considerati insieme alle componenti tariffarie che li remunerano e al valore residuo dei beni, evitando duplicazioni.
• Il giudice amministrativo non può determinare direttamente le singole componenti economiche del riequilibrio quando l’amministrazione non ha ancora compiutamente esercitato il potere valutativo: deve annullare il diniego viziato e rimettere all’amministrazione il riesame, senza sostituirsi ad essa.

Come è indicizzato