Sentenza n. 1732/2026 - Torino, Sezione 1

Esito

La controversia

L'area, già interessata da insediamenti produttivi e contaminazione, versava da anni in stato di abbandono ed era oggetto di reiterati accessi di terzi e abbandoni di rifiuti. Il Comune aveva precedentemente ordinato interventi di rimozione e ripristino, eseguendoli poi in danno, e aveva comunicato alla società proprietaria la necessità di ripristinare le condizioni di sicurezza e di impedire l'accesso all'area. La ricorrente ha impugnato la successiva ordinanza con cui le veniva ordinato, tra l'altro, di eseguire gli interventi di competenza per la messa in sicurezza, ove se ne fossero manifestate le condizioni, nonché di provvedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti e al ripristino dello stato dei luoghi. Con il primo motivo ha dedotto la violazione degli artt. 240, 242, 244, 245 e 250 d.lgs. 152/2006 e l'eccesso di potere, sostenendo che gli obblighi di bonifica e messa in sicurezza graverebbero esclusivamente sul responsabile della contaminazione e che il Comune avrebbe imposto tali interventi anche a una società estranea ai fatti. Il motivo è stato censurato anche sotto il profilo della qualificazione dell'atto e della sua lesività. Con il secondo motivo ha dedotto la violazione dell'art. 192 d.lgs. 152/2006, sostenendo che la disposizione non consentirebbe di imputare al proprietario la rimozione dei rifiuti in assenza di responsabilità oggettiva o di prova di dolo o colpa. Ha inoltre lamentato la violazione del contraddittorio procedimentale.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso. In via preliminare ha ritenuto infondata l'eccezione di inammissibilità basata sulla mancata autonoma impugnazione della parte dell'atto riferita all'art. 50 TUEL, poiché la qualificazione dell'atto spetta al giudice sulla base del contenuto effettivo e della causa reale. Nel caso concreto l'ordinanza è stata ritenuta interamente riconducibile all'ordinario potere previsto dall'art. 192 d.lgs. 152/2006, non risultando necessari i presupposti di eccezionalità e urgenza propri dell'art. 50 TUEL. Il primo motivo è stato dichiarato inammissibile per difetto di interesse: la clausola relativa alla messa in sicurezza era formulata in termini condizionati e ipotetici, senza indicazione di modalità, tempi, presupposti, estensione o grado di urgenza, sicché non aveva autonoma lesività immediata. Il TAR ha inoltre escluso che l'eventuale caducazione di tale clausola avrebbe travolto le prescrizioni relative all'abbandono dei rifiuti, trattandosi di fattispecie distinte: la responsabilità da inquinamento e gli obblighi di bonifica non coincidono con la responsabilità per abbandono o deposito incontrollato di rifiuti. Il secondo motivo è stato respinto nel merito. L'art. 192 d.lgs. 152/2006 pone l'obbligo di rimozione, recupero o smaltimento e ripristino principalmente a carico dell'autore dell'abbandono e, in solido, del proprietario o titolare di diritti sull'area solo quando la violazione sia a questi imputabile a titolo di dolo o colpa, previo accertamento in contraddittorio. Il Comune ha assolto l'onere probatorio dimostrando la prolungata situazione di abbandono, l'assenza di recinzioni e controlli, la presenza reiterata di persone senza fissa dimora, la conoscenza della situazione da parte della proprietaria, le precedenti segnalazioni e richieste di intervento e l'omessa adozione di misure ragionevoli, quali la chiusura dei varchi, la recinzione e la vigilanza minima. Tali elementi hanno consentito di ravvisare una condotta colposa della proprietaria, senza configurare una responsabilità oggettiva. È stata esclusa anche la violazione del contraddittorio, poiché il Comune aveva comunicato l'avvio del procedimento e assegnato un termine per presentare controdeduzioni. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 2.000, oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 192 d.lgs. 152/2006

  «L'abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati»; «chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all'avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull'area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa»

  La responsabilità del proprietario non è oggettiva: l'obbligo solidale di rimozione e ripristino richiede l'accertamento di una condotta dolosa o colposa, svolto in contraddittorio. La colpa può risultare dall'omessa adozione di misure ragionevoli e concretamente praticabili per prevenire o contrastare l'abbandono, in relazione alle specifiche condizioni dell'area.

• art. 50 d.lgs. 267/2000

  Le ordinanze contingibili e urgenti possono coesistere con gli ordini adottati ai sensi dell'art. 192 d.lgs. 152/2006 solo quando ricorrano i relativi presupposti di eccezionalità e urgenza; nel caso concreto l'atto è stato qualificato esclusivamente ai sensi dell'art. 192.

• art. 239, comma 2, d.lgs. 152/2006

  «Ferma restando la disciplina dettata dal titolo I della parte quarta del presente decreto, le disposizioni del presente titolo non si applicano: a) all'abbandono dei rifiuti disciplinato dalla parte quarta del presente decreto»

  La disciplina della responsabilità da inquinamento e degli obblighi di bonifica è distinta da quella dell'abbandono o deposito incontrollato di rifiuti; l'eventuale collegamento successivo è subordinato all'accertamento del superamento dei valori di attenzione dopo la rimozione dei rifiuti.

• art. 240 d.lgs. 152/2006

  Il richiamo alla messa in sicurezza, formulato nell'ordinanza in termini condizionati e privi di concrete modalità esecutive, non ha prodotto una lesione immediata e non era quindi autonomamente contestabile per difetto di interesse.

• art. 242 d.lgs. 152/2006

  La disciplina degli interventi di bonifica e messa in sicurezza appartiene a un regime distinto da quello dell'ordine di rimozione dei rifiuti abbandonati previsto dall'art. 192.

• art. 245 d.lgs. 152/2006

  Il richiamo alle procedure relative al soggetto non responsabile della contaminazione non modifica la distinta disciplina applicabile all'abbandono di rifiuti.

• art. 250 d.lgs. 152/2006

  Non è stato applicato autonomamente; il quadro normativo è stato esaminato per distinguere gli obblighi di bonifica da quelli derivanti dall'abbandono di rifiuti.

• art. 105, comma 6, regolamento edilizio comunale

  «Le aree libere inedificate, a destinazione non agricola o di pertinenza delle costruzioni, devono essere convenientemente recintate e mantenute dal punto di vista del decoro e dell'igiene»

  La prescrizione regolamentare è stata valorizzata quale parametro concreto dei doveri di manutenzione e prevenzione gravanti sulla proprietaria, unitamente alle specifiche circostanze dell'area.

Massime di principio

• Ai sensi dell'art. 192 d.lgs. 152/2006, il proprietario dell'area interessata dall'abbandono di rifiuti non risponde oggettivamente dell'illecito, ma può essere destinatario dell'ordine solidale di rimozione, recupero o smaltimento e ripristino quando l'Amministrazione accerti, in contraddittorio, una condotta dolosa o colposa causalmente rilevante.
• La colpa del proprietario può essere desunta da una pluralità di elementi concreti, tra cui la conoscenza protratta dell'abbandono, la reiterazione degli episodi, la mancata chiusura di varchi noti, l'assenza di recinzioni o di misure dissuasive minime, l'omessa vigilanza e la mancata segnalazione alle autorità; la mera titolarità dell'area non è sufficiente.
• Non sussiste in via generale un obbligo assoluto di recintare il fondo o di istituire un servizio permanente di vigilanza, ma, quando le caratteristiche dell'area e la reiterazione degli abbandoni rendano concretamente esigibili misure passive ragionevoli, la loro omissione può integrare colpa ai sensi dell'art. 192 d.lgs. 152/2006.
• La responsabilità da inquinamento e gli obblighi di bonifica sono distinti dalla responsabilità per abbandono o deposito incontrollato di rifiuti; le relative discipline non possono essere automaticamente sovrapposte.
• La qualificazione giuridica dell'atto amministrativo spetta al giudice sulla base del contenuto effettivo e della causa reale, indipendentemente dal nomen iuris utilizzato dall'Amministrazione; un richiamo improprio all'art. 50 TUEL non rende applicabile tale potere se l'atto esercita in concreto i poteri ordinari di cui all'art. 192 d.lgs. 152/2006.
• Un ordine formulato in termini meramente condizionati e ipotetici, privo di modalità, tempi, presupposti ed estensione concreti, può essere privo di immediata lesività e determinare l'inammissibilità della relativa impugnazione per difetto di interesse.

Come è indicizzato